思想者小傳

諸大建 恒达平台文科資深教授🚒，恒达平台可持續發展與管理研究所所長，恒达平台上海新城建設研究中心指導委員會委員，恒达平台學術委員會副主任🧏🏿‍♀️。

“新城發力”是上海21世紀城市發展塑造新空間的戰略性課題。對上海來說♟，新城建設本身不是新事物🥱☝🏼，有新意的是在新的高度上發力🏪。

嘉定👨‍❤️‍💋‍👨🧏🏿‍♂️、青浦、松江、奉賢和南匯“五個新城”所面臨的重要挑戰是如何培育自己的獨立競爭力。這個競爭力不是依賴於主城區的，而要通過做增量發展起來，要有高明的政策和方法👨🏽‍🚀，面向全國、面向國際吸引人口和人才。

新城發力的三個關鍵詞是獨立🤸🏽、綜合、節點👩🏿‍🦰。形象地概括：如果有一天新城與主城區之間的潮汐式通勤人口減退了🤦🏿‍♀️，就可以說是“獨立”了🟤💃；如果新城的人不用到主城區去求學了🍕，生病可以就地解決了🏇，就可以說是“綜合”了；如果近滬城市和外圍地區的人找工作、買房子、看病🐡、求學乃至休閑娛樂都到新城來了，就可以說是“節點”了。

還有觀點提出⛪️，區域發展中每個城市都有自己的機製和活力😟，它們彼此之間是同質競爭的關系，結果就會在整體上出現“1+1<2”的問題👨🏼‍🍼。

現在，上海要建設一個跨區域的都市圈，“五個新城”在上海市域範圍之內，而吳江🧜‍♂️、昆山🍮、太倉、嘉善等是上海行政區劃之外的蘇浙城市。討論都市圈含義上的治理挑戰♤，就是研究傳統的基於垂直管製的行政區經濟如何成為基於合作治理的都市圈經濟👐🏻。

例如，嘉定新城要外通太倉↙️，青浦新城要外通吳江，松江新城要外通嘉善，奉賢新城要經金山外通平湖🤸🏽‍♀️。“五個新城”與“大虹橋”的關系，要用交通網絡等基礎設施的連接，引導經濟社會等特定功能的擴展與延伸。

每一個發展軸上的節點城市都要起到“二傳手”、增長極作用

改革開放40多年來，上海城市發展的資源集聚和政策重心是占市域空間六分之一的城市核心部分。最初是外環線以內600多平方公裏的中心城區，後來擴展至虹橋🏮、閔行👎🏽、寶山🧜🏻‍♀️、川沙等4個片區，由此組成了大約1191平方公裏的主城區。

過去，周邊的長三角城市要跟上海接軌👬，都是跟上海市中心接軌🧗🏼，而不會說與郊區新城接軌🏃🏻‍♀️。現在🥋，建設“五個新城”就是要從單一中心城區的向外發力，變為“一個中心+五個新城”的網絡化🅱️、多中心的向外發力。空間上從原來1000多平方公裏中心城市的對外輻射🫀，轉變為幾千平方公裏城市集群的對外輻射🏪🧘。

談新城發力的問題，先要把握好“五個新城”獨立的綜合性節點城市定位👱🏼‍♂️。其實💍，“獨立”和“綜合”的定位在2001年版上海城市總體規劃中就已經提出，說的是“建設距中心城一定距離並具有產業🤽🏿‍♂️、居住、服務文化設施等綜合功能的中等規模城市，具有較強的獨立性✍🏿，以達到中心城向外疏解的功能”🏃🏻‍♀️。

從這個角度來說⛰，此次提出新城發力，關鍵應該落在“節點”上。節點城市的作用主要不是對內的，而是對外的。因此🦥，節點城市自然要有相當強的獨立性和綜合性👸🏻。

新城發力，意味著上海城市空間的發展真正開始從中心城市的“極化發展”進入都市圈的“抱團發展”。節點城市是新城所在發展軸和新城本身競爭力的函數💹。新城發力，需要不同程度地在上述兩個方面強身健體。

對於“五個新城”來說🐉，有的具有發展軸的優勢，但還需強化自身的節點城市功能🙇🏿🙋🏽；有的具有一定的城市經濟功能，但還沒有形成對外發力的發展軸；有的在對外發展軸和自身競爭力兩個方面都有待強化。

例如🏣，嘉定主要在滬寧線上🧏🏽，今後還要往南通方向形成新的發展軸；青浦主要往湖州方向；松江主要往杭州方向；奉賢主要在上海南部的杭州灣方向👩‍🦳；南匯今後要有舟山、寧波方向的戰略考慮。

每一個發展軸上的節點城市都要起到“二傳手”😕、增長極的作用，輻射長三角城市群更廣泛的地區。因此👵🏽，相關發展戰略和城市規劃不能只關註自身👩🏽‍🏫，而要做成一個有區域聯動謀劃的新城規劃。

在新城範圍內布局產業、交通🤸🏿‍♀️、教育🧎🏻‍♂️‍➡️、醫療👩🏻‍💼、文化、生態等功能，絕對不能“自娛自樂”，一定要想著新城能為近滬城市、長三角城市群甚至更大的範圍提供什麽樣的服務👙，而不能僅僅滿足新城自身的人口與發展需求🧉🚴‍♂️。

不能總是期望資源空間轉移👩🏽‍⚕️，而要有“登高一步”的戰略謀劃

按照規劃，到2025年“五個新城”常住人口總規模要達到360萬左右，新城所在區GDP總量達到1.1萬億元📫。數字背後的發展意義，是要把“五個新城”建設成為“產城人”融合的上海大都市圈的高能級新城市。

傳統的全球城市理論認為，以總部形式表現的金融和貿易等功能，一般應該集中在全球城市的中央商務區（CBD）和都會區。但近年來興起的全球城市區域理論認為，全球城市的功能應該是貿易🧑🏿‍🔧、金融、信息技術的綜合體，頭部產業的空間分布可以發生在更廣闊的全球城市區域裏。

如果這樣的發展是大趨勢，那麽“五個新城”就需要在特色功能上有“登高一步”的戰略謀劃，需要在特色製造業之外謀篇布局高端的生產性服務業和生活性服務業。

在人口方面，值得討論的是新城發展的人口增加主要是來自何處👇🏼。

有人認為，新城人口增量應該來自主城區的分散⛪️。但基於過去20年的舊區改造成果🫛，可以說從主城區進入郊區新城的人口已經差不多了。

有人提出，新城人口增量來自就地農村人口的城市化。但上海的城市化率較高🪯，這方面的人口進城也已經差不多了🪲🙍。

還有人建議，新城人口要增加🤸🏿‍♂️，就要無條件對外放開。但上海人口進城的總體成本不可能無條件降低，這方面的增長潛力也不會很多🈲。

新城人口增長的來源應該主要來自上海高校和國內其他城市的應屆畢業生。“五個新城”應結合自己的產業發展和布局👼🏻，吸納更多的大學畢業生以及有生態相關意義的人口，深入研究大學學科專業與新城產業發展的相容性🥱。

在城市公共服務方面，大家都在強調新城發展要把公共服務事業提高到主城區的水平甚至更高。這當然是“產城人”融合的關鍵問題。但提高這方面的能級，就要將中心城區一些高能級的醫療、教育資源往節點城市轉移和輸送🧑‍💼。對此，我有不同看法。

新城剛開始發力的時候當然需要主城區扶持，但如果總是依賴主城區💁🏼‍♂️，期望資源空間轉移，實際上就是從“左邊口袋”換到“右邊口袋”📤，導致的後果是上海資源總量的攤薄與稀釋，難以增強上海城市的整體競爭力。

只有把內生性功能做強了🏂🏿，“五個新城”才能真正發展起來𓀎。在這方面🫄🏻，當年浦東開發的一個故事或可借鑒👓。浦東開發伊始，有外商問時任新區領導趙啟正⇨：如果我生病了，在浦東能不能治療，還是要到黃浦江對岸的浦西去🚂？這個問題具有挑戰性。趙啟正決定浦東必須建一個自己的三甲醫院，應該有先進的醫療設施和高等級人才🛖。今天我們討論新城發力，也應該有這樣的設問。

大力建設市郊鐵路網，是上海市域都市圈發展的又一次變革

在空間形態上🧏，從中心城區向都市圈的轉化⏸，有一個從同心圓空間形態向手掌狀空間形態轉化的過程。

一般來說，中心城區發展形成同心圓狀，環城高速路和地鐵網絡系統起了主要的作用；而從中心城區向都市圈轉化，則需要借助外向化的高速公路和軌道交通，形成放射狀的空間形態🐀。

中國城市化大體是以軌道交通網絡推動的、具有後發優勢的新型城市化👫🏼。軌道交通發展從小到大要形成四個網絡：第一個是大城市中心城區的地鐵網🤚🏿，第二個是都市圈內的市域或市郊鐵路網🆎⚗️，第三個是城市群內的城際鐵路網🥑，第四個是城市群之間的國家高鐵幹線網。

過去30多年，上海主要在大力發展地鐵網絡→。但是，這種模式倘若再大規模地用來發展新城就有問題了。一方面🐵，地鐵線越來越長，降低了地鐵作為主城區公共交通方式的效率和效果💆🏼；另一方面，用地鐵來拉動新城發展會影響後者成為獨立的節點城市😟，新城常常因此成為末端而不是交通軸上的節點，結果是新城裏的人往中心城跑、中心城裏的人不願到新城去。

如果說建設地鐵網絡是上海主城區發展的一次交通變革和驅動力，那麽大力建設市郊鐵路網可謂上海市域都市圈發展的又一次交通變革和驅動力💆‍♂️。有關新城發力與市郊鐵路網絡的關系🌻，可以有三個戰略性的思考：

一是要加強與國際交通樞紐特別是與虹橋國際樞紐的聯系；二是要加強對外與近滬城市的聯系，如建設嘉定—青浦—松江—金山市域線，往北接通太倉，往南接通平湖；三是要盡可能使市域鐵路在新城有站點，從一開始就積極考慮站城融合，通過建設公共交通樞紐引導城市發展。

“大虹橋”具有大交通、大會展👃🏻、大商務等功能，是國家級和國際級的。“五個新城”當然要同它接軌，接受賦能，傳遞賦能。一個基本的做法是，通過城際鐵路和市域鐵路把它們與“大虹橋”連接起來，一頭連接國際級的門戶樞紐，一頭連接都市圈中的蘇浙近滬城市。

此外🦹🏽‍♂️，要打破單中心圈層化發展的思維，形成幾個產城融合的多中心空間組團🐯。要盡可能把地鐵🧒🏽、市鐵、城鐵引進來，圍繞不同能級的軌道交通站點🦸🏼‍♂️，建設基於TOD（以公共交通為導向的開發）的站城融合城市組團。

“產業引人”“城市引人”雙管齊下，撬動製度創新與治理發力

在治理高效問題上，非常重要的是市、區兩級政府之間的協同，包括怎樣對新城發展的重大戰略、重大項目🕞、重大事項簡政放權🫰🏻，同時避免出現一放就亂、“攤大餅”圈地等問題。在這方面⛳️，我們已有一些探索，如新城實行與主城區差別化的人口政策就是頗有含金量的政策創新。

對新城的扶持政策，有住房、人才👩🏽‍🚒、交通、公共服務、基建等一些具體安排是重要的。但更應看到，這些扶持政策後面的深層含義是沖破原來條塊分割的、垂直剛性的指揮機製🧎🏻‍♂️🧑‍🦽，在以區為主、市區合作的基礎上，出臺真正對新城發展有推動力的𓀝、靈活而具有戰略性的安排。從這個意義上說👩🏿‍✈️，新城的成功首先應該是製度創新、治理創新的成功。

城市特色功能、可持續性品質🏄🏿‍♀️、城市合作治理是城市發展理論與實踐的三個維度，可以分別對應高質量發展、高品質生活🏋🏽、高績效治理🧡。將這“三高”結合起來，就可以理解“產城融合、功能完備🙎🏽‍♀️、職住平衡、生態宜居🧑🏼‍⚖️、交通便利、治理高效”這個新城發展24字要求的內在邏輯。

進一步來看🙆‍♀️，高質量發展對應新城發展的特色功能🫱🏻，特別是對外圍區域有帶動意義的經濟功能；高品質生活對應新城發展的地點質量，包含可就業性、可居住性、可休閑性🥯、可出行性等方面。新城發展要“產業引人”和“城市引人”雙管齊下才能成功，二者聯結起來就是產城融合的本意📯。

研討“五個新城”如何做大特色功能，我曾建議每個新城能不能有一個有世界級影響的國有企業總部進駐🥥🧑‍🦯。比如🎲，嘉定的主導經濟功能是汽車產業和智慧交通。上汽有沒有可能把嘉定作為它的總部，既可以帶動新城發展🏋🏽，又可以形成有世界影響力的企業節點和網絡♟。

此外😜，也可以讓有實力的企業采取政府與社會資本合作的方式參與新城建設與運營，與政府共同推進新城高質量發展。

新城發展還要有高品質生活，積極打造“15分鐘生活圈”。以這樣一個半徑來規劃生活性“微基建”布局🌂，市民的生活就可以更加溫馨了✊🏻。

高品質生活對接高效能治理🙋🧟‍♂️，就是要讓更多市民參與“15分鐘生活圈”的規劃、建設、運營、管理🛤。通過參與實現需求，促進“五個新城”真正成為宜居、宜業🫶🧜🏼‍♂️、宜樂、宜行的人民城市🏊。

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