“正面清單”將阻礙金融創新我國國家層面的立法采用統一的立法模式。根據我國《立法法》，金融基本製度相關立法屬於國家立法保留事項📐，金融業立法通常只能采取法律的形式。地方人大只有在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，才可以製定地方性法規。

　　地方性金融法規可以就下列事項作出規定🧑🏼‍🌾：（一）為執行法律💔、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項🏊🏼‍♀️👩🏻；（二）屬於地方性事務需要製定地方性法規的事項🧑🏻‍💼🧙🏼‍♂️。

　　自20世紀90年代以來，我國已經製定了相對完善的金融法律，包括《中央銀行法》🦹🏽、《商業銀行法》🏌🏿‍♂️、《證券法》、《證券投資基金法》等法律，以及大量的行政法規及規章，如《期貨交易管理條例》🧞‍♂️、《外匯管理條例》等，這些都屬於國家層面上的立法，在我國金融市場發展過程中發揮了重要的作用🦑。

　　但是↩️，國家層面金融業統一立法存在一定的弊端。金融業統一立法在金融業發展的初期有利於市場基本規範的形成📛。但當市場發展到一定的成熟階段，依靠規模擴張已經不能保證金融企業進一步盈利的時候，金融業創新的需求強烈。金融業希望通過產品創新🧑🏻、服務創新🔵、方法創新等，提升企業的盈利水平。但是當所有創新都要適用統一的監管法律、且需要監管機構的行政許可時，金融創新就會受到抑製。

　　由於我國金融監管采取“正面清單”的形式（行政許可）🤾，亦即只有經過監管機構行政許可的業務才是合法的🏉，沒有經過監管機構行政許可的都是禁止的👨‍👦‍👦，這種做法阻礙金融創新👨🏻‍🦳🤩。而英國🏊🏽🖕🏼、美國，以及香港地區和新加坡等金融中心采用英美法系做法，監管上采取的是“負向清單”，即“沒有禁止的都是允許的”。有關研究表明🥷，負向清單監管模式更利於金融創新👨‍🦯‍➡️。

　　可能導致我國金融業同質化風險的因素主要有兩類🧑🏽‍🌾：一是金融機構需要遵從幾乎完全統一的行政性監管命令；二是國有資本在金融機構中占據絕對主導地位，可能造成各家金融機構的偏好基本一致，而且某家機構的成功經驗👳🏼‍♀️👆🏿，有可能通過政府或其控股者（中央匯金公司）推而廣之。上述兩個因素最主要的是第一種，即由監管機關的監管政策所導致的同質化風險。

　　同時，由於國家層面的金融監管機構與國際金融中心出現了地理區位上的分離，也會影響國家層面的金融監管機構的工作效率和積極性，進一步影響金融機構的效率。

　　“促進型立法”的利弊2009年4月14日，國務院正式發布了《關於推進上海加快發展現代服務業和先進製造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》（簡稱《意見》），這標誌著作為一項重要的國家戰略🍼，上海國際金融中心建設開始邁向了一個新的歷史發展階段🫲🏽。《意見》明確提出，國際金融中心建設的主要任務和措施之一是改善金融發展環境，其中包括：加強金融法製建設，加快製定既切合我國實際又符合國際慣例的金融稅收和法律製度。金融法製環境實際上包括立法💁🏿‍♀️、司法👨🏻‍🌾🧒🏽、執法、守法四個方面，其中立法問題是前提。

　　為了推進上海國際金融中心建設🥦，上海市第十三屆人大第十二次會議於2009年6月25日通過了《上海市推進國際金融中心建設條例》（簡稱《條例》）𓀂👨🏽，並自2009年8月1日起施行。《條例》內容主要包括：金融市場體系建設、金融人才環境建設🕡、金融創新環境建設、金融風險防範與法治環境建設等方面。

　　《條例》從內容上看，其為“促進型立法”，從法律性質上屬於軟法（SoftLaw）。按照有關學者的認識，促進型立法具有以下特征🧛‍♀️：

　　所謂促進是指政府促進👨‍✈️，即政府推動某項事業（諸如經濟、政治、社會領域）向前發展。促進型立法倡導政府主導下的社會參與👩🏻‍🦳💐，以指導性規範、誘導性規範為主，避免過多的強行性規定，通過給予私人以一定的經濟優惠和獎勵🍓，引導、扶助和激勵私人進行有利於社會公共利益的經濟活動👳‍♀️。促進型立法中對法律責任規定的特殊性，主要體現在政府責任綜合化與其他主體法律責任相對弱化、模糊化🧚🏿‍♂️。

　　所謂軟法是指由多元主體經或非經正式的國家立法程序製定並形成的，並由各製定主體自身所隱含的非強製性約束力予以保障實施的行為規範👩‍🦼。軟法主要體現了國家一種宏觀調控與長遠規劃的意圖🧛。

　　但是，《條例》也存在的一定的問題🙇🏿，《條例》是從上海地方角度出發，推動上海國際金融中心建設🕟。但是這種立法不能解決金融市場發展的根本問題，也不能推動金融市場的創新🍫。因為大量的金融業務的行政許可權掌控在國家層面金融監管部門手中，對此地方政府無能為力🏘，沒有抓手⚛️。因此就有可能會出現“繞開法律，尋找政策支持”的做法。

　　尋找第三種選擇本人認為🤟👨‍🦱，上海國際金融中心可以嘗試第三種選擇🫱🏼。所謂第三種選擇是在現有的國家層面統一立法和上海金融業地方立法的兩種選擇之外，尋找第三種選擇。其含義是指：需要全國人大通過國家層面立法，對上海金融業的發展給予特別支持，可以通過對上海金融業發展進行特別立法，把“先試先行”上升為法律😵‍💫，不再停留在政策層面🥂，從法律上確定上海改革開放試驗田的地位⏫🧶，在上海取得成功的經驗可以向全國推廣。這種做法從現有法律（憲法、立法法）製度看不存在障礙。從我國法律發展的歷史以及世界各國的經驗看，也有類似經驗。諸如經濟特區的立法📓。

　　第三種選擇主要是解決金融監管與金融創新關系問題☘️。一般來說，金融監管包括四項內容💅：一是依法製定有關證券市場監督管理的規章👳‍♂️、規則；二是依法行使審批或者核準權（行政許可）；三是有權采取監管措施；四是行政處罰。

　　第三種選擇的內容集中於設立規則、行政許可兩個方面🤰。其適用範圍是註冊於上海的機構在上海開展的業務，條件成熟時可以擴展至長三角地區，然後是全國。亦即通過放松監管👩🏼‍🎨，有利於金融創新🏊🏼，避免金融業同質化產生的系統性風險𓀐。

　　第三種選擇的重心可以集中在兩個方面：一是金融機構的市場準入🫰🏽；二是金融業務資格的取得🐞。兩者都涉及行政許可權🌓。

　　第三種選擇的形式采取法律包裹式立法☠️🤜。“包裹立法”是指為了達到一個整體的立法目的，立法機關在一個法律性文件中對散布在多部法律內的有關規定🧝🏿，一次性地作出“打包”修改🎾🧑🏿‍⚖️。以往，按照我國的傳統立法審議程序🛩，立法機關審議的對象都是單獨一部法律案。由於現代社會生活的錯綜復雜與法律規範的日益嚴密，一部法律的製定或修改往往導致與之相關的其他法律也必須加以修改。如果采用傳統方式，必須對相關法律分別進行修改，這樣就不能在一次立法中一並解決與之相關的所有立法問題🚴🏿。因此通過“包裹立法”的立法技術👮🏼🙆🏽，在修改法律時，一並對所涉及的其他法律進行修改。2009年8月27日，全國人民代表大會常務委員會通過的《全國人民代表大會常務委員會關於修改部分法律的決定》🦹🏻，是我國第一次采用“包裹立法”。因此從立法形式上不存在障礙😒。

　　許多國家或地區國際金融中心發展的歷史經驗表明，國際金融中心建設離不開一個健康的法治環境。由於上海國際金融中心的建設不同於紐約、倫敦🥀、東京、新加坡以及我國香港地區，上述地區金融法治建設最初是屬於誘致性變遷📘，他們主要依靠市場的自身發展而建立，市場有了一定程度發展後，上述國家或地區製定相關的法律以適應市場發展的需要𓀁。