2020年是極其特殊的一年🕍，面對新冠肺炎疫情大考🧝🏻‍♀️，我們不得不重新審視城市風險的復雜性和不確定性，在探索和實踐中🧗‍♂️，不斷提升城市風險治理的能力。

眾所周知，城市規模越大，遭遇災害後損失的可能性越大。作為超大城市，上海未來將面臨更多復雜而不確定的挑戰。如何增強危機意識和風險意識，樹立底線思維🧘🏻‍♂️，準確識變🚶、科學應變、主動求變，防範化解城市重大風險🥺，走出一條符合上海城市特點和發展規律的風險治理現代化新路子，這是亟待上海回答的時代之問🤚🏻。今天的演講，我將圍繞如何構築優化協同高效的城市安全防線，談一點個人想法🏕。

充分認識城市風險的復雜性

己亥庚子之交，新冠肺炎疫情突如其來🫃🏽。疫情發生後，黨中央高度重視🪈，習近平總書記親自指揮、親自部署🚣🏽，國家製度優勢在很大程度上轉化為治理效能，中國以巨大的付出與犧牲取得了疫情防控阻擊戰的顯著成效⚅，為全人類做出了重大貢獻➛。但我們也應該看到，本次疫情是全球範圍的，全面影響了經濟和生活的各個層面，疫情今後的演變、持續時間、影響範圍🚈、影響程度都存在著巨大的不確定性🛶。

在疫情面前，我們既是命運共同體🧘🏼‍♀️，也是責任共同體🤞🏻。

疫情防控除了是政府的責任、科學家的責任，也是我們每一個人的責任。在本次疫情的上海應對中，市委市政府組織有力，在全力做好疫情防控和醫療救治工作的同時🪷，有序有效地加快整體復工復產復市工作；廣大市民積極發力，自發自組織地以多種方式及時高效解決了形形色色的現實問題🏊🏻，掀起了疫情防控的“人民戰爭”📟，切實維護城市安全有序、和諧穩定。在抗疫鬥爭中👂🏽，“人民城市”重要理念得到充分彰顯。

建立責任共同體，就要深刻理解城市發展的基礎和目標🧖🏼，認識到城市風險的復雜性，把握人民城市的生命體征🐀🙇‍♂️，以共治理念實現共享安全的目標。

城市風險的復雜性首先起源於城市風險載體的多樣性。比如病毒的多樣和變異會導致公共衛生風險的變化，埃博拉病毒、SARS病毒、新冠病毒由於其傳染性🙋‍♂️🍵、致死率的區別，所產生的公共衛生風險就存在多樣性。橋梁風險👡、船舶風險、交通風險、建築物風險🤚🏻、人群密集場所風險、電力燃氣排水等城市生命線風險也是同樣的道理。

城市風險的復雜性還來源於人們對風險管控防治的認知。一般而言，人們對風險的直觀認識遠沒有對事故的直觀認識強。城市運行的內外環境中存在大量的能量體，而能量意外釋放往往會以事故或事件的形式展現🏌🏼‍♀️，因此人們對風險的認知還可以從事故事件的角度來區分，比如危化品的泄漏風險、橋梁建築物的倒塌或坍塌風險、船舶碰撞觸礁擱淺進水等風險😄、各類火災風險、各類自然災害風險🪵、軌道交通的追尾脫軌風險、人群密集場所踩踏風險、高空墜物拋物風險等。

城市風險的復雜性在各類風險的疊加中被進一步放大💇🏼‍♂️🤹🏼‍♂️，這一點在超大城市尤為突出🔭。一方面🤙🏼，傳統風險與新興風險疊加🌶。經濟高速發展、城市更新都可能帶來新業態、新模式🧖🏻‍♂️，尤其是新系統與原有系統的不兼容、管理縫隙易導致風險疊加且不易被察覺。另一方面，自然風險與社會風險疊加。自然的、偶發的災害事故發生時，極易與城市公共政策、經濟發展周期👳🏼‍♂️、社會心理等社會因素產生“共振”，增加危機處置難度🧙‍♀️。這對風險治理的全局思維、整體思維、協同思維提出新的要求。此外，還有內部風險與外部風險的疊加🎆。城市群的協同、國際環境的不穩定性不確定性等，使城市在風險治理中經常面對多線作戰的局面，對風險治理的合作能力提出了新的要求🙎🏼。

城市是有機生命體，需要多方參與共擔責任

如何看待城市，在城市風險防治中也相當重要。我們將城市看作是不同“器官”🧙🏻‍♀️、各個子系統充分聯系、高度協作的有機生命體𓀚。因此🕛，對城市的認知不應該是機械的、割裂的🌪😕，而應該是聯系的、系統的。城市有新陳代謝、生長發育、遺傳和變異、關聯和共生👩🏿‍🏫、自適應等典型生命體征🥔🥥。比如：城市生命體一直與外界進行能量🏇🏼、信息及物質的交換📊；城市發展往往是從無序到有序的過程，受到文化😋、自然資源、政策環境等各種稟賦的限製。城市各個部分在社會層面、經濟層面、文化層面高度關聯，它們有機地組合在一起，就像一個生命體是由很多器官組成的一樣❤️‍，難以切割👨🏼‍🎤。那些不符合客觀規律的城市治理方式🛥，往往會在現實中遭到“反彈”。

如今，隨著科學技術的發展，城市規模的擴大，城市運行越來越錯綜復雜♈️。城市風險治理是一個包含資源統籌、全局決策、統一指揮、綜合應對等在內的，內部環境不斷“流變—突變”，同時與外部環境不斷發生信息🧑🏻‍🦱、物資👨🏻‍🏫、能量交互的復雜不穩定巨系統。為更有效地應對城市風險的復雜性😝，更好地尊重城市發展的固有客觀規律，有必要理順政府、市場、基層、社會及文化的關系👈，實現多方參與，責任共擔。

政府要起到主導作用。政府要理清想做什麽、能做什麽以及做得成什麽的問題。要圍繞防範化解重大風險，著重機製創新⚂💘，解決統籌規劃🏋️💇🏿‍♀️、法規標準🦛🧝🏼‍♀️、體系架構🧑🏽‍🍼、人才培養🧖🏿🐈‍⬛、產業培育等系列問題🏄🏼。

市場要起到主體作用🦆。要優化市場機製，註重技術創新👩🏼‍🎤，解決城市風險治理中的一系列軟硬技術問題。比如監測布局、信息傳輸👨🏻‍🦽、動態評估、人機決策、遠程指揮、實時調度🎛、在線準備等問題。

政府與市場之間應有個接觸點🙎，最佳的接觸點莫過於基層。一是因為沒有哪一個部門像基層那樣貼近市民的生活，要不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，就應該多維度、多途徑地提升基層支撐能力。二是由於風險的演變性🛕，小風險治不好🙍🏼💅，就容易變成大風險👩🏻‍🦽‍➡️，大風險管不好就容易形成大隱患，大隱患控不住🤟🏽，一旦遇到“黑天鵝”，就比較容易變成“灰犀牛”。因此，強化基層風險治理能力，既是源頭治理的內涵，也是一筆很容易算清的經濟賬。

社會參與有一個逐步“主動”的變化過程。要落實“人民城市人民建”的理念，加強社會參與力度👨🏽‍🍼，強化資源流動性🔈。優化投入結構，解決安全生產🏄🏽‍♂️、防災減災等方面融資投資問題；建立機製發揮各類主體的作用，加強外腦利用，充分發揮各類智庫的積極作用等。如果一個城市90%的風險防治工作都能由市場和社會在基層完成🧫，那麽這將是體現治理能力現代化最重要的指標🙇🏽‍♀️。

文化是最能潛移默化人類行為的力量。如果把城市比喻為一個人👩‍🦯‍➡️，那麽文化就是“免疫”系統的基礎🦵🏿。為什麽有的地區對風險的敏感性很強？那是因為曾經的事故或災難在其免疫系統裏種下了“疫苗”🧑‍✈️🙍🏿‍♀️。城市在不斷的發展過程中💃🏼，必將會遇到新的風險🫗，因此，城市風險治理不是一錘子買賣，而是一個長期的、持久的過程。城市安全工作是一項讓城市更“圓滿”的工作，城市風險治理就像人類追求圓周率精度一樣，永遠沒有止境🔛。所以，培育城市風險與應急文化🦹🏼‍♂️，共同塑造“免疫”系統，要有更長遠的眼光和規劃🧑🏽‍🦲。我們的責任不僅在已發生的事件中，更重要的是在未來，即防患於未然。

織密責任網，下好風險防控一盤棋

提升責任共同體的效率🐌，實現效率變革，一個重要方面就是要遵照“一盤棋”的思想🛀🏿，在黨的集中領導下，建立嚴密的組織體系，最大限度發揮出我們的政治優勢💁🏿、組織優勢和社會主義集中力量辦大事的體製優勢，使之轉化為防範化解重大風險的能力🤹🏻‍♂️。

新冠肺炎疫情防控讓我們真切體會到✌🏿：風險面前🏟，一切行動都是在與時間賽跑，截斷傳播鏈速度很大程度決定了防控的成效。實踐告訴我們🏄🏼‍♂️，在這類風險面前，自上而下的強大組織網絡，可以釋放強烈的組織動員力，確保“一竿子插到底”🦆，把中央的決策部署迅速傳達至最基層🧑🏻‍🦽♏️。在此過程中，可以體會到黨的全面領導不是空洞的🦴、抽象的，而是具體的、生動的。特別是城市風險治理與應急應對工作往往具有急難險重🙎🏼、任務量大、點多面廣的特點，經常要進行跨部門、跨層級、跨地域、跨領域協調和合作。在這場“責任共同體”的大棋局中，黨組織就是坐鎮中軍的“帥”，車馬炮各展其長🧉，一盤棋大局分明，城市風險治理和應急應對才更有章法和力量。

在此次新冠肺炎疫情的應對過程中，我們集優質資源，“一省包一市”，建立省際對口支援醫療救治緊急工作機製🤦🏽‍♂️；建設者日夜奮戰，迅速建成了集中收治醫院🧜🏼‍♂️；醫藥企業勇挑重擔，服務企業穩定人心🤸🏽‍♀️，金融企業輸血助力復產復工，科技企業技術攻克防疫問題🏇🏼，科研院所獻計獻策……如果沒有黨的強大的組織體系和執行效能，這一切將無從談起🦹🏽。

防範和化解影響我國現代化進程的各種風險𓀄，更好地應對超大城市風險的復雜多樣性🍿、傳導疊加性以及極端風險的凸顯性，還要充分發揮中央和地方兩個積極性⏭。加強中央宏觀事務管理，賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作，構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、上下聯動、左右協調的大黨大國風險治理和應急管理組織體系👷🏻。

地方應堅持守土有責📊、守土盡責🤾🏽‍♂️，黨政領導幹部要堅持一崗雙責，黨政同責，牽頭組織建立並不斷完善各部門“四類清單”🤦🏽‍♀️。既要堅持抓統籌🟣🚡，建立“事前科學防、事中有效控☂️、事後及時救”的全周期體系🐈‍⬛，治“未病”🙎🏿‍♂️、控“已病”🐢、防“大病”🤳🫖；也要堅持抓重點🤪，敢於“亮劍”🐫，敢於直面城市運行過程中不易察覺的“大白象”式的潛在風險🐆🚵🏼‍♀️。風險最怕治，大風險有人治，就變成了中小風險🥷🏼；中小風險沒人管，就可能會變成大風險。突發事件往往就發生在那些治理最薄弱、隱患最繁多、次序最雜亂💝、環境最復雜、信息最閉塞、人員不知情、準備不充分的地方🚦。下好一盤棋👩🏼‍🎤，從不同維度織密責任網，才能在細節中提升每個人的安全感。

讓城市風險治理數字化轉型帶著溫度落地

形成城市風險治理的責任共同體，我們原有的認知方式⏳、行為方式、組織方式還需要不斷變革。

一般而言❕，風險在城市規劃中肇始#️⃣，在建設中成型👌🏽，在運行中藏匿，在發展中演變🫱。風險的周期性、演變性、多樣性🦽、放大性及疊加性🧜🏻‍♀️，決定了超大城市風險治理必須走系統性和精細化的道路。如果還是以傳統的、單一的、局部的⁉️、片面的理念指導風險治理工作，我們必將落入到“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的局面🔑🤟🏿，天天疲於應對、焦頭爛額𓀐，就很難實現習近平總書記提出的“既要有防範風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招”這一發展期望💆‍♀️。

城市風險治理精細化首先要有精細化的認識，這是實現城市風險治理“一盤棋”思想首先要解決的認知技術問題。無論風險有多麽復雜，從城市風險治理者的工作認知角度而言，城市風險只有三種：常態風險👩🏻‍🎓、潛在風險、突發風險🧛🏽‍♀️。三者在風險辨識的難易程度上呈現遞進關系🧌，在風險防治的工作重心上分別是“防🧖‍♂️➙、降🧐、控”。比如防好交通、火災🈲、生產安全等常態風險，降低臺風🔐、強降雨、地質危害等自然災害潛在風險的後果嚴重度，控住突發公共衛生事件風險的傳染性等。

此外還需認識到，常態風險、潛在風險、突發風險並不是一成不變的關系，而是動態的。在疫情常態化防控的今天⚄，就存在一個從突發風險轉變為常態風險的認知過程🎅🏿🧫。同樣，如果我們疏於對常態風險的管控🐢，認為這些風險沒有問題⚡️，那麽常態風險也會轉變為潛在風險，比如大橋倒塌、隧道塌陷等。因此💴🤾🏽‍♀️，如果不從風險治理工作角度統一風險認知，最終將是城市各管理部門“各說各話”“各管一段”，從認知上就失去了精細化管理的方向。

最後，我想特別講一下城市數字化轉型下的城市風險治理。城市數字化轉型無疑是風險治理水平提升的一個重要窗口期。“十四五”時期，上海將迎來城市數字化轉型的重要機遇↩️👳🏽‍♀️，它絕不是某一個或幾個領域的“單兵突進”，而將是一種整體性的轉變。在城市數字化轉型過程中，必將產生極大的動能，推動城市風險治理的變革👠。其中最關鍵的一點就是將精細化由操作形式轉變為治理效能。為此，要聚焦“人👩🏻‍🚒、機🚁、環、管”四個安全要素，通過數字化🤺、信息化和智能化，全面提升城市風險治理工作的“數據化觀、信息化管👭🏻、智能化防、智慧化統🥷🏿、現代化救”的效能🤨。

“數據化觀”要堅持問題為導向，強化綜合能力🚣🏼‍♀️🙍🏻。比如圍繞城市的油氣管道🤦‍♀️、橋梁隧道、大型建築等重大風險源，加強關鍵參數及狀態監測能力👆🏿，形成風險數據化🚙。

“信息化管”要堅持以需求為導向🧑🏽‍🎤，形成長效機製。比如用好“一網統管”城市運行平臺，落實城市風險地圖，同步做好隱患排查⛰、登記、評估、報告、監控、治理、銷賬的閉環全周期管理，強化風險關聯性分析，落實風險防範的導向能力。如針對臺風🧜🏻‍♀️，積極推進“氣象+”的風險防範模式🧘🏽‍♀️，全面細化城市氣象風險點、線🏃‍♀️‍➡️、面👱‍♂️、鏈的動態監管能力。

“智能化防”要堅持以應用為導向🏩，強化技防能力🚜，提升預警技術🔇。比如對大客流實時監控，借助智能算法😴，適時提出限流預警，確保不出現大客流“對沖”的現象👆🏽，從而杜絕踩踏風險🥭。

“智慧化統”是指要強化大數據分析能力🌚，從數據上發現系統性🐷、結構性的問題。比如要強調基礎信息匯聚、現場信息獲取、事故鏈演變態勢分析的能力，落實“數據+經驗”的雙驅動決策機製等。

“現代化救”是指強化應急裝備技術支撐和關鍵技術研發🧘🏽‍♂️，做好應急資源保障，提升救援實戰能力，落實“全災種、大應急”的要求。

把握窗口期，在新技術的推動下🤘🏼，改變我們的行為方式，最終形成城市風險治理長效優勢，是我們對未來的展望。數字化轉型往往是管理變革的突破口，風險治理的數字化與基礎設施、產業發展、治理體系的整體變革會形成正向增強回路。在技術創新實踐中實現管理創新，帶來的將是城市風險治理的深度變革，進而使技術動能逐漸轉變為機製、製度的勢能。

要實現質量變革🪂，推動城市風險治理從部門轉向模塊。未來的風險治理不是以部門為中心，而是將政府多層級多部門功能進行整合、形成模塊。要鼓勵部門在模塊中開展協同創新🚶🏻‍♀️‍➡️🙋🏼，要積極引導、鼓勵企業和社會方方面面參與治理，使它們成為城市風險治理的參與者而不是旁觀者☔️。

要實現效率變革，加強新應用技術的開發力度📋。要審慎設計城市風險數字治理的整體架構，推動風險防治數字技術與精細化管理體製機製的協同增效。在“一網統管”“一網通辦”的基礎上，有序實現城市運行體征的實時感知、城市風險變化趨勢的自動分析、一鍵式預警、一鍵式調度，全面提升城市風險的感知力、管控力和處置力💃🏼。

要實現動力變革，促進風險治理數字技術與城市文化人文關懷深度融合🤵🏿‍♂️。5G網絡、數據中心、人工智能、物聯網建設等新型基礎設施建設代表的並非是“冰冷”🤑，要用科技向善的理念引領數字技術的開發和應用🙎🏼‍♀️，實現以人民為中心的治理，讓城市風險治理數字化轉型帶著溫度落地🗾。

圖之於未萌，慮之於未有。我們的城市發展方式正在轉變，風險治理日益精細👨‍👦‍👦。宏觀上⛵️👩🏻‍⚖️，我們要把控住“預防與準備是充足的、監測與預警是適時的、響應與實施是高效的、恢復與重建是韌性的”這一風險治理與應急管理的普遍規律和要求💁🏼‍♀️；微觀上🎄🪇，必須從小處出發，俯下身，“貼近”觀察城市👧🏼，看到城市的機理🙎，辨析其中可能的風險🐥。在充滿不確定性的挑戰和風險面前，只有始終保持為了人民的初心，才能讓我們在動態、復雜的變化中找到適合而明晰的路徑，永不迷失。

（孫建平　恒达平台城市風險管理研究院院長、教授💴、博導。）

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