上海“十四五”規劃綱要明確提出🦒，加快形成“中心輻射💂🏽‍♂️、兩翼齊飛🤕、新城發力、南北轉型”的空間新格局。其中🏋🏼，“新城發力”指的是打造嘉定、松江、青浦、奉賢和南匯等五個新城。在我看來🫠，“新城發力”是上海21世紀城市發展塑造新空間的戰略性課題🤵‍♂️。對上海來說，新城建設本身不是新事物，有新意的是要在新的高度上發力。那麽，什麽是新的高度？又該如何發力呢？今天的演講，我就此談談個人的一些思考📄。

新城發力需要提升城市發展戰略

改革開放40多年來，上海城市發展的資源集聚和政策重心是占市域空間六分之一的城市核心部分。最初是外環線以內600多平方公裏的中心城區💁🏻‍♀️，後來擴展到虹橋、閔行🏋🏽、寶山、川沙等4個片區，由此組成了上海2035城市總體規劃劃定的占地大約1191平方公裏的主城區👍。周邊的長三角城市要跟上海接軌，大城市如南京🧑🏿‍🔬、杭州👨🏼‍🦱，小城市如昆山、嘉善，都是跟上海市中心接軌⛲️，不會說與郊區新城接軌。現在建設五個新城💈，就是要從單一中心城區的向外發力🐱，變為“1個中心+5個新城”的網絡化💃🏽、多中心的向外發力🧗🏻‍♂️。空間上從原來1000多平方公裏中心城市的對外輻射，轉變為幾千平方公裏城市集群的對外輻射🧣。

要談新城發力的問題，先要明確五個新城的定位✍️。現在對五個新城的定位是獨立的綜合性節點城市。其實，“獨立”和“綜合”的定位在2001版上海城市總體規劃中已經提出，說的是“建設距中心城一定距離並具有產業、居住👐🏼🗜、服務文化設施等綜合功能的中等規模城市，具有較強的獨立性🚿，以達到中心城向外疏解的功能”。當時已經指出，新城與衛星城的區別在於依托母城的緊密程度和相對獨立程度，衛星城是母城的一個功能相對單一的單元🤏🏻，而新城強調功能的綜合性和相對獨立性。從這個角度說，此次提出“新城發力”，關鍵應該落在“節點”上。節點城市的作用主要不是對內的，而是對外的🤶🏼，因此，節點城市自然要有相當強的獨立性和綜合性👨🏽‍🎤。

新城發力，意味著上海城市空間的發展真正開始從中心城市的極化發展進入到都市圈的抱團發展。節點城市是新城所在發展軸和新城本身競爭力的函數。新城發力🚃，需要不同程度地在上述兩個方面強身健體👩‍🦯。對於五個新城來說，有的具有發展軸的優勢但是需要強化自身的節點城市功能，有的已經具有一定的城市經濟功能但是還沒有形成對外發力的發展軸，有的在對外發展軸和自身競爭力兩個方面都有待強化🤺。

從2001年版上海城市總體規劃的11個新城🧑🏼‍🚀，凝練到目前的5個新城，一個主要考慮是新城要在上海對外的發展軸上發生作用。例如，嘉定主要是在滬寧線上😷，今後還要在南通方向形成新的發展軸☆；青浦主要是往湖州方向；松江主要是往杭州方向🤦🏻‍♂️；奉賢主要是在上海南部的杭州灣方向；南匯今後要有舟山、寧波方向的戰略考慮🏅。每一個發展軸上的節點城市都要起到“二傳手”、增長極的作用，輻射長三角城市群更廣泛的地區🏊‍♂️。因此，新城的發展戰略和城市規劃不能只關註自身，而是要做成一個有區域聯動謀劃的新城市規劃。在新城範圍內布局產業、交通、教育、醫療、文化🧸、生態等功能，絕對不能“自娛自樂”，一定要想著新城能為近滬城市、長三角城市群甚至更大的範圍提供什麽樣的服務，而不僅僅滿足新城自身的人口與發展。

新城發力需要推動“產城人”融合

新城本身的競爭力涉及產業、人口、城市的協同和融合。按照相關文件製定的目標，到2025年五個新城常住人口總規模要達到360萬左右，新城所在區GDP總量達到1.1萬億，這意味著用占上海建設用地20%的面積，吸納15%的常住人口，產生大約25%的GDP。數字背後的發展意義，是要把五個新城建設成為“產城人”融合的上海大都市圈的高能級新城市。

在產業方面，五個新城規劃發展的產業重點各不相同👩🏻‍🦳，需要在上海大都市圈發揮各自不同的對外作用。一個重要的實踐問題和理論問題是🧑🏽‍💼，五個新城要不要具有某些方面的全球城市功能🦃？傳統的全球城市理論認為🔕，以總部形式表現的金融和貿易等功能，一般應該集中在全球城市的中央商務區（CBD）和都會區。但是近年來的全球城市區域理論認為，全球城市的功能應該是貿易😞、金融、信息技術的綜合體，與第四次工業革命相一致♋️，頭部產業的空間分布可以發生在更廣闊的全球城市區域裏👏🏻。如果這樣的發展是大趨勢👈🏿，那麽，五個新城就需要在特色功能上有登高一步的戰略和謀劃🆚，需要在特色製造業之外謀篇布局高端的生產性服務業和生活性服務業🗻。

在人口方面📠，值得討論的是新城發展的人口增加主要是來自何處。有人認為，新城人口增量應該來自主城區的分散🚶🏻‍♂️。但基於過去20年的舊區改造成果，可以說從主城區進入郊區新城的人口已經差不多了🤸🏼‍♂️。有人認為，新城人口增量來自就地農村人口的城市化。但上海的城市化率較高🏬，這方面的人口進城也已經差不多了。還有人認為，新城人口要增加🏋️‍♂️，就要無條件對外放開。但上海人口進城的總體成本不可能無條件降低🧑🏽‍🎄🧑‍🌾，這方面的增長潛力也不會很多💂🏿‍♂️。我認為，新城人口增長的來源應該主要來自上海高校和國內其他城市的應屆畢業生。新城發力要結合自己的產業發展和布局🆚，吸納更多的應屆畢業生以及有生態相關意義的人口👩‍🏫，要研究新城中的大學學科專業與新城產業發展的相容性。

在城市方面，大家都在強調新城發展要把公共服務事業提高到主城區的水平甚至更高，這當然是“產城人”融合的關鍵問題👩🏿‍🏭✪。但是有人認為提高這方面的能級🪁，就是要將中心城區一些高能級的醫療、教育資源往節點城市轉移和輸送🧜🏌🏼。對此🧔🏼，我有不同看法。新城剛開始建設的時候當然需要主城區扶持🛴🐟，但如果總是依賴主城區👰🏿‍♀️，期望資源空間轉移，實際上就是從左邊口袋換到右邊口袋，導致的後果是上海資源總量的攤薄和稀釋，難以增強上海城市的整體競爭力。

五個新城只有把內生性的功能做強了🪵，才能真正發展起來。研究新城發展💪🏼🥘，當年浦東開發的一個故事或可借鑒👩🏻‍🏫。浦東新區開發伊始🦠，有外商問趙啟正主任（浦東新區管委會首任主任）一個問題👳🏿‍♀️：如果我生病了👨🏿‍💻，在浦東能不能治療，還是要到黃浦江對岸的浦西去👩🏼‍✈️？這個問題具有挑戰性，趙啟正決定浦東必須建一個自己的三甲醫院，應該有先進的醫療設施和高等級人才，現在全國榜上有名的浦東三甲醫院東方醫院就是這麽搞起來的。今天我們討論新城發力🙇🏿‍♂️🛁，也應該有這樣的設問。

從以上事例可以說明💏，五個新城的重要挑戰是如何培育自己的獨立競爭力，這個競爭力不是依賴於主城區的，而是新城通過做增量發展起來的😭。五個新城要有高明的政策和方法，面向全國、面向國際吸引人口和人才。新城發力的三個關鍵詞是獨立、綜合、節點，形象地作個概括：如果有一天，新城與主城區之間的潮汐式通勤人口減退了🫴🏼，就可以說是“獨立”了；如果新城的人不用到主城區去求學了，生病可以就地解決了，就可以說是“綜合”了👨🏿‍🎤；如果近滬城市和外圍地區的人，找工作、買房子、看病求學乃至休閑娛樂都到新城來了🌎，就可以說是“節點”了👨‍❤️‍💋‍👨。

新城發力需要軌道交通網絡發力

從空間形態上來說，從中心城區向都市圈的轉化🖖📳，有一個從同心圓空間形態向手掌狀空間形態轉化的過程🪦。上海從主城區向“1+5”的市域都市圈轉化也需要這樣🧸。一般來說，中心城區發展形成同心圓狀😶‍🌫️，環城高速路和地鐵網絡系統起了主要的作用🩰；而從中心城區向都市圈轉化👭，需要用外向化的高速公路和軌道交通形成放射狀的空間形態🫔。

中國城市化是以軌道交通網絡推動的具有後發優勢的新型城市化🟰😶‍🌫️，軌道交通發展從小到大要形成4個網絡：第一個是大城市中心城區的地鐵網，第二個是都市圈內的市域或市郊鐵路網，第三個是城市群內的城際鐵路網🥰，第四個是城市群之間如上海到北京、上海到廣州🏌️、上海到成都的國家高鐵幹線網。過去30多年，上海這樣的超大城市發展中心城區💔😼，交通方式主要基於大力發展地鐵網絡🪇🕵🏻。但是這種模式再大規模地用來發展新城就有問題了🍆。一方面🛀🏼，地鐵線越來越長，降低了地鐵作為主城區公共交通方式的效率和效果😅；另一方面👌🏽，用地鐵來拉動新城發展會影響後者成為獨立的節點城市，新城常常因此成為末端而不是交通軸上的節點，結果是新城裏的人往中心城跑，中心城裏的人不願到新城去。

如果說過去建設幾百公裏長度的地鐵網絡🖕🏼，是上海主城區發展的一次交通變革和驅動力，那麽未來大力建設幾百公裏長的市郊鐵路網絡，就是上海市域都市圈發展的又一次交通變革和驅動力🏌🏻。有關五個新城發力與市郊鐵路網絡的關系，可以有三個戰略性的思考🪳：一是要加強與國際交通樞紐特別是與虹橋國際樞紐的聯系；二是要加強對外與近滬城市的聯系，例如上海的西側建設嘉定—青浦—松江—金山市域線，往北要接通太倉，往南要接通平湖🦹🏿；三是要盡可能使市域鐵路在新城有站點🫧，從一開始就從戰略上考慮站城融合🦻🏿，圍繞站點建設公共交通樞紐引導的城市發展。

“大虹橋”的定位是長三角整個城市群的中央商務區和極中極。“大虹橋”的戰略意義在於它是國際和國內雙循環的戰略鏈接，具有大交通、大會展👼🏼、大商務等功能🚵🏻。“大虹橋”的能級是國家級和國際級的💆，五個新城當然要同它接軌，接受賦能🧝‍♂️🫒，傳遞賦能。一個最基本的做法是🐏🏌🏼‍♀️，通過城際鐵路和市域鐵路把它們與“大虹橋”連接起來🧗🏻‍♀️，一頭連接國際級的門戶樞紐，一頭連接都市圈中的江浙近滬城市♌️。作為節點城市✍️💳，每個新城在交通網絡和發展軸線上需要有雙向的傳導作用，例如嘉定新城要外通太倉，青浦新城要外通吳江🐣，松江新城要外通嘉善，奉賢新城要經金山外通平湖⤵️。五個新城與“大虹橋”的關系👩🏻‍🦽‍➡️，要用交通網絡等基礎設施的鏈接𓀝，引導經濟社會等特定功能的擴展和延伸。

五個新城到2035年的目標人口都是100萬♻️，意味著在空間上都有上海內環線內100多平方公裏的建設用地規模🧙🏻。這就需要打破單中心圈層化發展的思維，形成幾個產城融合的多中心空間組團。要盡可能把地鐵🕵🏼‍♀️、市鐵🧖🏽‍♀️、城鐵引進來，圍繞不同能級的軌道交通站點，建設基於TOD（以公共交通為導向的開發）的站城融合城市組團，從最基本的空間骨架入手解決產城分離、職住分離，實現向產城融合、職住平衡的城市轉型。

新城發力需要製度創新和治理發力

最後，我想談談新城治理。管製是單一組織自上而下的科層式的管理，而治理則需要正式和非正式組織上下左右的多方合力🈁。討論五個新城的治理高效問題🤲🏼🏄🏼，我覺得可以在有關區域聯動、協同發展的“汪道涵之問”上做一個引申💼。曾有人解釋“汪道涵之問”，說區域發展中每個城市都有自己的機製和活力，但它們彼此之間是同質競爭的關系，結果就會在整體上出現“1+1<2”的問題♠︎。現在上海要建設一個跨區域的都市圈，五個新城在上海市域範圍之內，而吳江🧑‍⚕️、昆山、太倉🫷🏿、嘉善等則是上海行政區劃之外的江浙城市🕴🏼。討論都市圈含義上的治理挑戰，就是研究傳統的基於垂直管製的行政區經濟如何成為基於合作治理的都市圈經濟。我認為🩼，引申“汪道涵之問”來研究上海都市圈發展的治理高效問題🤽🏼‍♀️，需要正視上海市域之外和上海市域內部兩個方面的問題。

上海市域之外的治理高效問題🤸🏼，關鍵是不同行政區下有活力的城市如何一體化發展🧍🏻‍♀️，這個問題是長三角一體化發展示範區正在探索的。我這裏重點談一下上海市域內部的治理高效問題，即同一行政區下有隸屬性的城市如何有活力和有較強的競爭力🪆。上海的新城建設已有20年，目前的活力不及昆山這樣的縣級市👳🏿‍♂️。這正是上海強調新城發力的一個重要緣由。五個新城要治理高效，關鍵是要化解影響新城發展的體製機製問題。

在治理高效問題上👩🏿‍🦱，非常重要的是市、區兩級政府之間的協同——怎樣對新城發展的重大戰略、重大項目👨🏼‍⚕️、重大事項簡政放權🧑🏻‍🎤，實行效果與效率相結合的扁平化機製👷🏼，同時又避免出現一放就亂、攤大餅圈地這樣的傳統發展模式♢。這需要系統性的體製安排和創新。在這方面，我們已有一些探索🤛🏻，例如新城要實行與主城區差別化的人口政策就是有含金量的創新🌅。我覺得對於新城的扶持政策，有住房、人才👨‍🔧、交通🕝、公共服務、基建等一些具體的安排是重要的👰🏿‍♀️，但是這些扶持政策後面的深層含義是體製機製要沖破原來條塊分割的🙅🏽、垂直剛性的指揮機製👷🏼，在以區為主、市區合作的基礎上，作出真正對新城發展有推動力的靈活而具有戰略性的安排。從這個意義上說，未來新城發展的成功首先應該是製度創新👩‍🦽‍➡️、治理創新的成功。

治理高效需要對新城發力建立高要求的評價標準。我曾經說過💸，城市特色功能、可持續性品質、城市合作治理是城市發展理論與實踐的三個維度，它們可以分別對應高質量發展、高品質生活和高績效治理♡。而將“三高”結合起來🧔🏽，就可以理解“產城融合、功能完備🧅、職住平衡、生態宜居🥡、交通便利🪐、治理高效”這個新城發展24字要求的內在邏輯🛌🏿。

首先是高質量發展與高品質生活要關聯。高質量發展對應新城發展的特色功能🏊🏿‍♀️，特別是對外圍區域有帶動意義的經濟功能；高品質生活對應新城發展的地點質量，包含可就業性、可居住性🤵🏽、可休閑性🌳、可出行性等方面。新城發展要“產業引人”和“城市引人”雙管齊下才能成功，兩者聯結起來就是產城融合的本意。需要強調的是，五個新城都已經有了一定的發展年頭🫴🏿，某種程度上說👊🏿，新城品質提升要適度超前於城市產業發展🦏，才能吸引人口和人才🧚🏿‍♂️，做大做強。比如說，南匯新城要服務於國際航運、自由貿易等，這是它面向外部的特殊經濟功能。但南匯必須要有高的城市生活品質做支撐，如果相關行業的人口和人才不願意住到新城來，南匯新城就不是一個有吸引力的城市。

其次是高質量發展和高效能治理要關聯🌥。城市的獨特經濟功能需要得到政府之間👨‍🍼、政企之間🧼、政社之間合作治理的支撐。研討五個新城如何做大特色功能，我曾建議每個新城能不能有一個有世界級影響的國有企業總部進駐。比如嘉定🦵🏼，它的主導經濟功能是汽車產業和智慧交通♥️，上汽有沒有可能把嘉定作為它的總部，既可以帶動新城發展，又可以形成有世界影響力的企業節點和網絡。此外🔸，也可以讓有實力的企業采取政府與社會資本合作的方式參與到城市的建設和運營中來，與政府共同推進新城高質量發展。

最後是高品質生活跟高效能治理的對接。新城發展要有高品質生活，需要大力發展“15分鐘生活圈”，讓生活在新城的人不用機動化出行🦶🏽，用步行或共享單車的慢行方式，就可以在生活圈內實現80%以上的基本需要。用這樣一個15分鐘半徑☸️，進行生活性“微基建”的基礎設施布局，生活就可以宜人了🤰🏿🧖🏼‍♀️。高品質生活對接高效能治理😵‍💫，就是要讓老百姓自下而上地參與到“15分鐘生活圈”的規劃💕、建設🧑🏻‍🦲、運營、管理中來😋，通過參與實現需求💇🏽‍♂️，促進五個新城成為宜居🎅🏼、宜業®️、宜樂😧、宜行的人民城市🌛。

(諸大建，恒达平台文科資深教授，博士生導師。恒达平台可持續發展與管理研究所所長🐥，恒达平台上海新城建設研究中心指導委員會委員，恒达平台學術委員會副主任👨‍🦽。)

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