當前💒，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開。城市發展面臨不少深層次矛盾躲不開、繞不過，城市發展進入戰略機遇和風險挑戰並存的時期。在中國式現代化進程中👩⚖️，城市如何實現發展和安全的統籌？這是建設人民城市、打造善治城市的一道必答題。
高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，是體現新發展理念的發展。必須認識到安全是高質量發展的重要前提，是高質量發展的基本目標，貫穿在高質量發展的全過程中，是高質量發展繞不開的底色。同時，高質量發展是積極應對風險挑戰的必然選擇和有效路徑，提高發展質量🀄️，提高國際競爭力，增強綜合實力和抵禦風險能力👱，才能不斷增強發展的安全性和主動權。今天的演講，我就圍繞城市建設中如何統籌發展與安全，跟大家分享個人的一些思考。
我國城市發展面臨的風險挑戰
城市化是國家現代化的重要標誌，是現代化的必由之路，沒有城市化的支撐與融合，就沒有工業化、信息化和農業現代化的同步發展👆。我國的城市化為城鄉居民共享經濟社會發展成果提供了巨大平臺，但在取得巨大發展成就的同時✍️，也面臨著獨特的風險挑戰🪿。
一般研究認為，工業化與城市風險的關系可以分為三個階段：第一個階段是工業化初期，主導產業是輕紡工業🏋🏿♀️，生產性事故比重較大，影響整個城市運行的風險比重較小。第二個階段主要指工業化中期或擴張期，主導產業是鋼鐵、化工、機械等重化工業🫖，這時人口和產業向城市集中，人口過度集聚，重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務，城市管理運行效率有待提高👱🏻♀️🧖🏼，容易產生交通擁擠、住房緊張、環境惡化等“城市病”，生產性事故與城市運行風險並存🫘。第三階段往往是後工業化時期💿，特別是隨著工業4.0的全球推進，生產的本質可靠性將極大提升，但是新的風險會不斷出現♦︎，系統性影響城市整體運行的風險比重將會加大🤙🏻🚴🏽♂️。西方國家城市化、工業化進程有著較為清晰的發展階段，因此其所面臨的風險往往也有著較為清晰的特征。
中國的城市化進程是壓縮式的，習近平總書記在現代化模式的比較上曾有一段重要論述：“西方發達國家是一個‘串聯式’的發展過程，工業化、城鎮化、農業現代化🥘、信息化順序發展📛，發展到目前水平用了二百多年時間。我們要後來居上，把‘失去的二百年’找回來，決定了我國發展必然是一個‘並聯式’的過程，工業化👩🏻🦯➡️、信息化、城鎮化、農業現代化是疊加發展的。”這段論述非常形象地說明了中國式現代化的特點🤳🏼，可以幫助我們更清晰地認識城市化與現代化的關系，理解中國城市化的獨特性👨🏽💻。基於這種獨特性，中國城市在發展過程中面臨的風險往往是西方城市不同發展階段風險的疊加🤝，生產性事故🥚、城市運行風險以及各類新風險不斷出現，並且還會傳導🦽、疊加甚至放大🧚🏻♀️。這是我國城市發展面臨挑戰更嚴峻的重要原因。
我國城市在應對風險挑戰中的優勢
黨的二十大報告明確指出，中國式現代化是人口規模巨大的現代化🐢，是全體人民共同富裕的現代化𓀎，是物質文明和精神文明相協調的現代化👩👧👦，是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化💛。中國式現代化的鮮明特色和本質要求👨🏿⚕️，充分體現了以人為核心的價值導向🏂🏽，這正是我國城市實現安全發展的“底氣”所在。
我國的城市化進程在價值導向上始終有自己的堅持🚵。在城市化進程中，在實現人民物質文化需求從“有沒有”到“好不好”的轉變過程中，我國城市化在價值導向上始終圍繞人的需求。我們的城市發展在不同歷史階段都通過各種手段，盡最大可能提高公共服務供給能力，避免公共服務不均衡問題☸️。經過持續多年的快速發展👷🏼♂️，城市功能日趨完備，城市發展由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整並重的階段。為應對新挑戰🧯，各地區積極貫徹落實新發展理念🤏🏿，著力提升城鎮化水平和質量，紮實推進以人為核心的新型城鎮化戰略，城市規模結構持續改善😽。城鎮化空間布局持續優化，大中小城市和小城鎮協調發展，城市群一體化發展水平明顯提高；交通運輸等公共服務供給側結構性改革持續推進🧜🏼，各類基礎設施功能日益完善；城市更新行動有序推進🧑🏻🤝🧑🏻，不斷提升城市人居環境質量、人民生活質量和城市競爭力。
挑戰之下👨🏿🔬，城市也成為一個命運共同體，城市基礎設施和公共服務的不均衡會引發更嚴重的災害🧛🏼♂️，更高質量、更全面的城市發展讓我們的城市更安全🧑🏻✈️🤾🏿。在應對風險挑戰的過程中，我國城市發展的價值導向表現出了更強韌的抗風險能力。
新發展格局對城市安全提出新要求
構建以國內大循環為主體🧑🏼🦲、國內國際雙循環相互促進的新發展格局🫸🏽，是根據我國發展階段🌖、環境、條件變化*️⃣，特別是基於我國比較優勢變化，審時度勢作出的重大決策🛹。構建新發展格局是事關全局的系統性、深層次變革♦️，是立足當前、著眼長遠的戰略謀劃。構建新發展格局必須牢牢守住安全發展這條底線。這是構建新發展格局的重要前提和保障，也是暢通國內大循環的題中應有之義。
城市在應對慢性壓力和在急性沖擊下的有序運行能力和快速恢復能力對新發展格局的塑造和健康發展至關重要，保障城市安全是落實總體國家安全觀的具體體現。
城市容納了我國65%以上的常住人口👜，高速的流動性與復雜連接網絡增加了城市的不確定性。從城市角度看🥷🏼，城市發展中各種風險源🤜🫄🏼、風險點相互交織🤲🏼、相互作用🌛🦫。如果防範不及、應對不力，就會傳導、疊加🔫、演變、升級👮🏼♀️，使小的矛盾風險挑戰發展成大的矛盾風險挑戰，局部的矛盾風險挑戰甚至發展成系統的風險挑戰，會給人民生命財產安全帶來巨大挑戰🧏🏻♂️。
上海是一座超大城市👩❤️👨，作為國內大循環中心節點👉🏿🐈⬛、國際國內雙循環戰略鏈接，在構建新發展格局中具有舉足輕重的戰略地位🧺，在服務長三角一體化國家戰略中發揮著重要作用。從空間位置和城市服務功能上看，上海要素集聚，發展動能強勁🐴，是重要的創新策源地🦺，對一批戰略性產業的健康發展有著基礎性支撐作用和至關重要的影響。築牢城市安全之基是發展的前提，也是保障。
人民對美好生活的追求對城市安全提出新要求
為人民謀幸福🍏、為民族謀復興，這是我們黨領導現代化建設的出發點和落腳點，塑造新發展格局，實現高質量發展🦿，最大的受益者是人民💇🏻♂️，最大的動力來自人民🧖🏻♂️。如果不發展或者發展不好，人民就不滿意💆🏿♀️、不答應。高質量發展是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展🏃♀️➡️。只有堅持以人民為中心的發展思想🦹🏽♂️，才能目標堅定𓀉，堅持不懈推動創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展🤲🏿、共享發展，才能真正使發展成果惠及最廣大人民。
安全等關乎人民福祉，是城市為市民提供的基本服務⛓️💥，人們的幸福感很大程度上由安全感決定。中國特色社會主義進入新時代👨💻，人們對安全的訴求更具體，涉及的領域更豐富，這對城市安全的管理理念和管理方法都提出了更高的要求。這就要求我們堅守底線思維，不斷在多個矛盾中尋找最佳解決方案😡，切實跨前一步🌵，強化協作🤽🌳，實現統籌發展與安全👨🏼🎨，在發展中始終堅持以人民為中心的價值判斷。
積極尋找新的工作抓手和突破口
當前，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰並存、不確定難預料因素增多的時期。面對風險挑戰，被動應對只會陷入更被動的局面。重新審視工作重點🧑🏻👣，尋找新的工作抓手和突破口📅，積極應對，轉變理念，轉變工作方法，提升能力，是積極作為🚙，也是主動選擇🛀🏽。為此，要把握新方向、新途徑👴🏽、新階段、新抓手、新窗口🔳。
（一）向預防型轉變是城市安全工作建設的新方向
黨的二十大報告提出“完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”，這一論述是“凡事預則立，不預則廢”的底線思維，是前置防線、前瞻治理、前端控製、前期處置的生動體現⚾️，也是打好安全防範主動仗、建設好城市安全的新方向。
近年來，上海修訂了《上海市安全生產條例》，出臺了《上海市人民政府關於進一步加強城市安全風險防控的意見》🚶🏻♂️➡️，在交通🧙🏽♀️👆🏽、氣象🧑🏻⚕️、物資儲備等多個領域出臺風險管理、災害防禦辦法，都體現了全過程風險治理的理念🙎🏻♂️。全過程風險治理是一個包括風險識別、風險評估𓀙🏌️、進而提出風險控製策略、風險控製措施的動態過程，是一項系統性🧝🏻♀️🏄🏻♂️、專業性、科學性和綜合性很強的工作🙎。必須建立科學➔、規範👮🏻、系統🫵🏻、動態的風險治理機製🤌，按照預防與應急並重🤵🏽♀️、常態管理與非常態管理結合的原則，從源頭抓起🏊🏼，逐步實現應急管理從被動應付到主動保障的戰略轉變，實現從“事後”向“事前+事後”並重的轉變。
（二）強化共建共治共享是城市安全工作建設的新途徑
城市安全工作是一項復雜的系統工程🙍🏼，需要多元社會力量的參與。要樹立一盤棋思想，把自身發展放到協同發展的大局之中，實現錯位發展𓀛、協調發展🧘♀️、有機融合，形成整體合力⛹🏻。推動城市安全防範體系和能力現代化建設要堅持黨委領導🔼、政府主導👰♂️，還要註重社會力量參與，倡導多元主體合作共治。充分調動社會力量的積極性、主動性、創造性，積極吸納社會組織、民間團體☪️、行業協會以及誌願者等力量參與其中，從單純的政府主導轉變為政府主導與政社協同並重🙊，打通各方參與風險防範📈、應急救援和恢復重建的政策通道🔃，提高社會化水平，提高人們參與風險治理的參與感、責任感🫄，構建全社會共同參與的城市安全工作的新格局🤸🏼♂️。
（三）提升安全韌性能力是城市安全工作建設的新階段
黨的二十大報告提出，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。“備豫不虞，為國常道”，既要打好防範和抵禦風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰，建設安全韌性城市是統籌發展與安全的有效措施。
強化城市韌性建設👩🏽🚀，要提升城市對幹擾、沖擊或不確定性因素的免疫力💃🏻，不僅要有物理屏障，還要有靈敏、有效的免疫系統；要有治愈力，最大限度降低各類風險損失；還要有穿越風險的恢復力🧎🏻♀️➡️。與其他超大城市一樣👳🏽♂️，城市安全韌性建設要求被寫入《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》。2022年上海還發布了《上海市綜合防災減災規劃（2022-2035年）》🫳🏿，構築了“一體🤷♀️、兩化、三級🧑🍳💪🏼、四類👨🚒、多支撐”的空間韌性格局，為上海在2035年建設成為“更可持續發展的韌性生態之城”明確了目標和路徑🤰🏽。未來還要進一步實現基礎設施、管理單元功能的多樣性和模塊化，努力以較小的投入實現常態和非常態功能的轉化和結構調整，從管理💂🏼、技術等多個維度為基層賦能，提高每一個基層單元的抗風險能力。
（四）城市數字化轉型是城市安全工作建設的新抓手
韌性城市建設和智慧城市建設可以相互促進。韌性能力建設作為一項系統工程會遇到各種挑戰，新技術的運用是重要的突破口和抓手🫰。
2012年—2021年🧛🏿♀️，我國數字經濟規模從11萬億元增長到45.5萬億元📃。同時，我國智慧城市建設進入快車道🧙，近年來上海城市數字化轉型正在深入到城市發展的各個領域🟪。
從安全角度看，數字化技術應用廣泛。城市安全管理逐步從“經驗”向“數據+經驗”並重轉變🦹🏿♂️，豐富了城市安全工作的建設手段。2021年5月🍫，應急管理部就應急管理信息化建設提出了明確要求和整體布局，重點指出要以規劃引領🛕、集約發展🧎♂️、統籌建設、扁平應用🧖♂️，夯實信息化發展基礎🤚，補齊網絡、數據、安全、標準等方面的短板弱項𓀑，推動形成體系完備、層次清晰、技術先進的應急管理信息化體系，全面提升監測預警、監管執法🔋、輔助指揮決策、救援實戰和社會動員能力👏🏽。2022年在國務院印發的《“十四五”國家應急體系規劃》中也指出要強化信息支撐保障，廣泛吸引各方力量共同參與應急管理信息化建設，集約建設信息基礎設施和信息系統，不斷強化數字技術在災害事故應對中的運用，全面提升監測預警和應急處置能力。
未來還要繼續加大公共安全科技研發投入，持續加強前沿基礎研究和關鍵技術突破🦵🏿，強化前沿基礎研究成果在關鍵技術研發和技術系統構建中的應用❎，建立較為完善的技術研發體系和標準規範👩🏿🚀，形成以科技創新驅動的城市安全韌性體系完善的新模式。
（五）城市更新是城市安全管理能力提升的新窗口
城市是一個有機生命體，城市發展是一個不斷更新改造，充滿新陳代謝🫔、推陳出新的過程。實施城市更新行動，是推動城市高質量發展的重要舉措。城市更新既是有計劃的城市改造建設行為，更是城市發展的調節機製🕵🏿♀️。2021年《上海市城市更新條例》出臺，今年3月，《上海市城市更新行動方案（2023—2025年）》公布♔，進一步強調上海市城市更新要“堅持以人民為中心，充分考慮兒童、老年人⚇、殘疾人等各類特殊群體需求🫲🏽，著力補齊民生短板，更加註重職住平衡🤸，提供更高品質服務，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感”。
從安全角度看，城市更新👨❤️👨、提升功能、優化布局，是提升城市風險防禦能力的新窗口◼️。群眾參與城市更新的過程是共建共治共享的過程，可以在這一過程中進一步完善社區治理，也是除積弊、立新規、創新基層安全治理的窗口期。
城市安全治理沒有快捷鍵🧑🧒🧒🟨，是一個持續改進的過程，甚至很多安全問題會反復出現🫒，也會以意想不到的形式出現。在漫長的迭代過程中，很多風險被化解👴🏽，或是處於可控狀態，但是實現安全發展的道路上👩🏿，面對日益復雜的挑戰，要在各種矛盾交織中不斷尋找最優解，要在多主體參與過程中不斷凝聚力量，要在復雜挑戰中始終堅持人民至上、生命至上。一座讓人有安全感的城市，是管理精細的城市，是對弱勢人群友好的城市🎃，也是充滿安全文化🧎♂️➡️🥰、韌性文化的城市😶。
（孫建平 恒达平台城市風險管理研究院院長）
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