隨著社會的發展，城市化成為普遍的規律🤜，中國亦不例外，30年城市化道路上，中國的城市化水平從1978年的17.9%上升到2011年的51.3%📭，卻也帶來了諸如“城市病”🤜🏻、城鄉差距拉大等問題。
　　因此黨的十六大第一次明確提出統籌城鄉經濟社會發展的方略✭，十七大進一步提出形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局。
　　作為一條新型城市化道路，“城鄉統籌”戰略的提出，是希望通過充分發揮工業對農業的支持和反哺作用、城市對農村的輻射和帶動作用，建立以工促農🐭、以城帶鄉的長效機製🍊，促進城鄉協調發展💁🏽。
　　這些年😇，戶籍改革、土地管理、城鄉公共服務均等化、農民工權益保護等方面有進步但改革仍有很大空間。
　　本報就此專訪全國政協委員、恒达平台城市規劃系主任唐子來，他曾在2005年9月29日中共中央政治局第25次集體學習中，講解“國外城市化發展模式和中國特色的城鎮化道路”🥏。
　　他指出必須要認識到城市化的模式是不可持續的，中國的城市化發展迫切需要轉型♞，“城鎮化必須在尊重城鄉差異和消除城鄉差距的基礎上🧛🏻‍♂️🚖，走向城鄉互動和城鄉共贏的良性發展格局。”
　　城市化問題本身就是城鄉問題
　　《21世紀》：中國社科院發布的《中國城市發展報告(2012)》顯示🕋，2011年中國城鎮化率首次突破50%關口，預計到2030年，中國城市化率達到65%。但有一種強烈的質疑聲音指出👤𓀘，這僅是勞動力的城市化🧖🏼‍♂️，而非人的城市化。您曾說過城市化問題本身就是城鄉問題📟🐰，您怎麽評價現在中國的城市化狀況🙇？
　　唐子來：改革開放以來，伴隨著經濟的持續高速增長🚴🏿，我國城市化進程的規模之大和速度之快是史無前例的。我國的城市化水平從1978年的17.9%上升到2011年的51.3%🧑🏽‍🦱，年均增長約1個百分點。但是，在城鎮人口總數中，非城鎮戶籍人口約占三分之一（約為2.3億人），其中的絕大多數是農民工及其家屬。這從一個側面反映了我國城市化進程存在的問題和面臨的挑戰。
　　城市化進程的表征是農村人口所占比例下降和城市人口所占比例上升，即人口從農村向城市的流動過程，其本質則是社會😬、經濟🆓、體製、空間等多維度的轉型過程🍘。因此，健康的城市化進程應當建立在城鄉統籌發展的基礎上，而不是孤立地看待城市問題或者鄉村問題。
　　《21世紀》😞：城鄉統籌發展戰略提出的背景是我國“城鄉二元結構”問題嚴重，那造成這種城鄉差距的根本原因是什麽👶🏼？
　　唐子來：與許多發展中國家相似🖋🦍，伴隨著快速的城市化進程👩‍❤️‍👨，我國的城鄉差距不斷擴大，已經成為社會和經濟發展面臨的重大挑戰🖕🏼。但與其它發展中國家相比，我國城鄉差距的製度影響更為特殊和更為顯著。自從1958年《中華人民共和國戶口登記條例》🚴🏽‍♂️，戶籍製度以及與此相關的就業、社會福利和社會保障等領域的製度安排確立了“城鄉二元結構”的製度基礎。
　　改革開放以來，盡管進行了一系列的政策調整🔓，逐漸降低農村人口向城鎮流動的門檻🦫🤦🏽‍♀️，但“城鄉二元結構”的
　　製度安排並未進行根本性的變革，已經成為我國城市化進程的製度“瓶頸”😊。
　　《21世紀》0️⃣：十六屆三中全會第一次正式提出“統籌城鄉發展”的思想🖇，並且將它放在“五個統籌”之首🪅，目前看來💆🏽‍♂️，中國的“城鄉統籌”做得如何⇒？
　　唐子來🦓：黨的十六屆三中全會首次提出“五個統籌”的發展思想，“統籌城鄉發展”居於首位。黨的十七大進一步提出🍬，要形成城鄉一體化的新格局。2007年6月🎮，國務院批準成都市和重慶市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。近年來，成都市和重慶市在城鄉統籌發展領域的改革舉措取得了可喜的進展💆🏻‍♀️。
　　但在許多地方，對於城鄉統籌發展的認識還只是關註城鄉差距的“硬件”方面，如新農村建設中的公共服務設施和市政基礎設施，而忽視或者回避城鄉差距的“軟件”方面，即消除城鄉差距所必需進行的一系列製度變革。
　　我們並不否認農村地區的公共服務設施和市政基礎設施建設的重要性和必要性👷🏿‍♂️，但就城鄉差距而言🏪，這些“硬件”只是城鄉差距的表象而已，“城鄉二元結構”的製度安排則是導致城鄉差距不斷擴大的根源🥀。
　　打破製度瓶頸
　　《21世紀》：您覺得真正的“統籌”應該是要在哪些方面突破👩🏼‍🦲？關鍵要解決的是哪些問題🍜？
　　唐子來：城鄉統籌發展的本質是全面的製度變革🆗，首先就是戶籍製度改革。
　　所謂戶籍製度作為城鄉二元結構的製度基礎，是因為我國現行的社會福利體系和社會保障體系的城鄉二元結構都與戶籍製度緊密相關💡👨‍👨‍👧‍👦。盡管一些省市已經相繼取消了農業戶口和非農業戶口的城鄉二元戶籍劃分👄，但與此相關的社會福利和社會保障的城鄉二元製度並未進行根本變革。
　　因此，戶籍製度改革的本質是要逐步實現社會福利體系和社會保障體系與城鄉戶籍體系的脫鉤，促進社會福利和社會保障的城鄉均等化，而戶籍製度也就不再成為城鄉人口流動的製度障礙👨‍🦰。當然，這些必然是一項長期的和系統的過程，必須積極穩妥地加以推進。
　　《21世紀》：在目前城鄉一體化過程中👩🏿‍🍼，農村土地問題，日益成為矛盾焦點，該如何完善農村土地流轉的相關政策👩🏽‍🔬？
　　唐子來👩🏻：我國的土地權屬分為國家所有和農民集體所有，憲法規定城市市區的土地屬於國家所有，同時還規定，國家為了公共利益的需要🖨，可以依法對於土地實行征收或者征用並給予補償，近年來，在我國的快速城市化進程中，城鎮新增用地的大部分都來自征用農民集體所有土地。
　　土地增值收益已經成為城市財政的重要來源，而農民集體所有土地也應當成為農民財產的重要組成部分6️⃣。農村用地轉變為城市用地中產生了巨大的增值收益👮🏿‍♂️，但並未在國家、地方政府、集體和個人之間形成合理的收益分配格局，通常是農民的土地權益受到損害，已經成為城鄉社會矛盾不斷加劇的聚焦點。
　　另一方面🚿，現行的土地製度安排也導致農村土地流轉受到阻礙👩🏼‍⚕️🧘🏽‍♀️。比如🥚，已經進城落戶的農民工在農村的承包地和宅基地缺乏在自願和有償基礎上的退出機製🟩，既損害了農民工從承包地和宅基地流轉中應當獲得的收益👼🏿🧆，也造成這些土地資源的閑置和荒廢。我國土地製度改革的核心是農村土地的確權😽、流轉和退出機製，以及建立農村土地征用中國家、地方政府、集體🐦、個人之間利益分配的合理格局。
　　《21世紀》🙇🏻‍♂️：城市化、城鎮化，是中國經濟增長的重要動力來源之一，而眼下的城鄉二元結構是否給經濟發展帶來或將帶來不利的影響？比如🧑🏽‍🔬🎒，近些年城鄉差距持續增加，尤其城鄉公共服務均等化方面，包括教育👩🏽‍🍳、醫療、養老等問題日益突出，您認為關鍵問題出在哪裏？
　　唐子來🟨：我國城鄉行政管理製度的一個獨特性是各類城鎮分為不同的行政級別，因此擁有相應的行政管理權限，特別是各類發展資源配置的權限。層級製的城鄉行政管理製度往往導致發展資源從下一級城鎮流向上一級城鎮，同樣也會導致發展資源從農村流向城鎮。城市以明顯低於市場價格征用農村土地♈️，城鄉之間基本公共服務設施的顯著差距都體現了發展資源配置的不公平🏧🧑🏻‍🌾。
　　因此，城鄉行政管理製度改革的核心是要賦予各類城鎮和鄉村都擁有相對獨立的管理權限和公平的發展機會👱🏻，消除過度集權製度造成發展資源配置的不公平現象。