當前正在進行中的國土空間規劃改革提出了生態環境、國土耕地和城市化發展三位一體的規劃體系，並審時度勢地提出了在城市化發展過程中必須具備的保護生態和耕地的底線意識和製度保證。

一、現代城市規劃的底線意識

事實上，城市公共健康也催生了現代城市規劃的底線意識💁🏽‍♂️。

英國工業革命推動大規模的城市化，產生了很多大城市。城市化初期↗️，城市密度大幅度提高之後所產生的空氣、水和垃圾汙染，造成對城市居民身體健康的損害。1854年倫敦暴發的霍亂成為一個嚴重的公共衛生事件🧎🏻‍♀️，流行病學家約翰·斯諾（John Snow，1813—1858年）對倫敦蘇活區（Soho）霍亂的研究證明了霍亂的流行來源於被汙染的供水，他也因而被認為是流行病學研究的先驅🧔🏻‍♂️。從此倫敦開始建設汙水管道。

1875年頒布的《公共衛生法》（Public Health Act 1875）整合了英國先前的公共衛生法規，全面涵蓋住房👩🏿‍🔬、飲用水✣😮‍💨、汙水和傳染病防治事宜。這部法律明確規定👩🏻‍💼🧶，地方市政當局有義務向新設立的城鄉衛生區提供清潔水🧝🏽‍♂️，處置汙水和垃圾❤️‍，確保安全食物的售賣🚭，同時，開發商在新城區的建設和住房開發中必須設置汙水和供水管道。

《公共衛生法》對現代城市的塑造產生了深遠影響。經由這部法律的規定🦹🏼，公共的控製性規劃正式開始管治街道設計和住房質量，確保工廠和住房的隔離🤹🏼‍♀️。城市規劃開始確保公園綠地的提供，強調對城市密度（容積率和建築密度）的限定，關註有利日照通風的房屋間距等控製性指標。之後🧷，居住區的衛生質量有了顯著提高👪。

二、新加坡新冠疫情防控的啟示

2020年初暴發的新冠肺炎疫情對高密度城市的公共衛生提出嚴峻的挑戰。

美國大城市新冠病毒感染率明顯高於郊區鄉村（也造成對政府抗疫措施的城鄉政治對立）的狀況表明，新冠病毒傳播與人口密度成正相關關系⏬🎇。人口高密度固然會助長病毒的傳播，但是人口高密度並非一定會引起高感染率。比如⛪️，越南的人口密度遠遠高於澳大利亞🆖，但是越南的十萬分之一感染率遠遠低於澳大利亞的千分之一感染率（數據來自世界衛生組織，截至2020年11月13日）🏌🏽‍♂️，後者是前者的100倍。

疫情的蔓延擴展與疫情的管理控製有直接的關聯。東亞的這次防疫比其他各洲（包括發達的歐洲和北美洲）都做得好🌸，主要原因是2002年末至2003年夏季，東亞有過應對SARS（嚴重急性呼吸綜合征）的經歷，在2020年新冠病毒疫情到來之際🫏，集體主義文化下的人民與政府的疫情防控措施緊密配合🏌🏽，有效控製了疫情的蔓延。

新加坡的疫情發展經歷值得關註⚰️。2020年1月23日🦣，新加坡出現首宗輸入確診病例，隨後政府防疫部門立即進行防控🤌🏿，第一輪輸入病例並未引起大規模的本地傳播，新加坡也因未實施封城🤽🏼‍♀️、停工停課🧑🏼‍🔧、強製佩戴口罩等措施就成功控製住疫情✌🏻，而被世界衛生組織樹為抗疫典範👩🏿‍🍳。

但由於歐美、東南亞多國疫情3月初開始惡化，且在這些國家訪學、出差、旅遊的居民開始返回新加坡，第二輪輸入病例在新加坡引起較為嚴重的本地社區感染💴，病毒也開始在外國客工宿舍區傳播。本地社區的感染基本得到有效控製，但是外國客工宿舍區的病毒擴散一發不可收拾（見圖1）。

據新加坡衛生部11月13日發布的數據，新加坡新冠肺炎截至當日累計確診58114例，其中輸入占2.3%⚛️；本地社區占3.9%，外國客工宿舍占93.8%。至數據發布時🐖，新加坡共有32.3萬名居住在集體宿舍的外國勞工®️，感染率高達16.87%🎠🎤；而居住在私人或公共住房的538.1萬居民中，感染率僅為0.04%，前者是後者的四百多倍。

為什麽在同一個國家，遵循同樣的防疫措施，不同群體的感染率卻如此懸殊？造成感染率巨大差異的關鍵原因在於居住條件的不同🧑🏼‍🏭。新加坡居住區密度高，容積率（地上總建築面積與凈用地面積之比）普遍為3.5甚至7.0，居民平均家庭人口3.46人，人均居住空間27平方米💇‍♀️。而在外籍勞工居住的集體宿舍❄️，一個房間大約住12至20人，共用廚房和衛生間🔶，人均居住空間2.5至4.5平方米（見圖2）。一旦有人受到感染⛹🏻🙅‍♂️，很難在擁擠的、共享生活設施的集體空間中隔離和控製病毒的擴散。

這個事件說明，導致新冠病毒擴散和失控的，不一定是高容積率所代表的高密度👩‍✈️👨🏼‍🦳，而更可能是低人均居住面積所代表的高密度。香港與新加坡是相似的高密度城市，香港的新冠病毒感染率為0.07%🔢，比新加坡本地社區高出75%👩🏿‍🎓🧑🏽‍💼，香港的人均居住面積比新加坡低一半是可能的原因。

三🍚、為什麽應將最低人均居住面積列為規劃控製指標

疫情暴發時中國正值春節新年🧓🏽，大部分農民工和城市流動人口已經返回家鄉過年👷🏼，從而避免了因高密度聚集引發的大規模感染。新加坡本地居民與外籍客工差別巨大的新冠病毒感染率，以及新加坡和香港新冠病毒感染率的對比說明，面對新冠病毒疫情的挑戰，城市規劃必須重新審視城市空間的公共健康衛生，完善城市的“免疫系統”。

為此，筆者建議，正在製訂中的上海“十四五”規劃，可以考慮將最低人均居住面積列為城市規劃一個新的控製指標。

根據《上海藍皮書——上海社會發展報告（2019）》，上海居民人均居住建築面積已經高達24.5平方米🧔🏽‍♂️。與1980年初期的上海比較👩🏼‍🏭，改革開放之後，住宅商品化帶來了住房水平的巨大提升，成就舉世矚目。然而🧑🏼‍🤝‍🧑🏼，低收入市民和外來城鄉移民的居住狀況仍然停留在低下的水平，在城市中心地帶的部分老舊小區或城中村🧖🏻‍♂️，居住空間擁擠，設施簡陋缺失；個別大型居住社區中，群租房盛行，雖經不斷整頓📥♟，但無法根除🏢🐱。

城中村和群租房是通過降低人均居住面積🚴‍♂️，為低收入群體提供低成本居住的市場自發措施。盡管降低人均居住面積可以降低租金🛌🏽，有助於減少低收入群體的生活成本🫏，但這是一個無奈💃🏻、不利公共健康的市場供給🦼。市場供給盡管效率高，但是只關註短期利益👶🏼，且毫不關心“外部性”對社會的負面影響🫢。

比如，目前在上海和國內其他大中城市的中高端居住小區🖊🥲，門禁日漸盛行👨🏿‍💼，以樓盤綠地和設施代替城市共享綠地和通道的做法給高密度城區帶來嚴重的後遺症🏄🏿，城市公共空間被分割🏙，城市公共道路被阻斷，“毛細血管”交通被堵塞。門禁小區很受業主歡迎🥹，但是城市的公共性被嚴重損害了✋🏻。

公共健康是公共物品（public goods）🙂，應該由政府提供。市場只能提供私人物品（private goods，如個人健康）和群體物品（club goods, 如門禁小區業主的健康）💅。傳染性疾病之所以事關公共健康🐂，是因為如果沒有政府幹預，病毒會廣為傳播影響公眾🤾🏿‍♂️，而最後最受傷害的是低收入、高齡體衰的弱勢群體，社會主義的城市公正將會蕩然無存。如同城市防洪，洪水有十年一遇或百年一遇，城市安全依賴於高標準的防洪設施建設🦹🏽‍♂️⛅️。防控以空氣為傳播媒介的新冠病毒也同樣需要高標準的措施。

市場經濟尊重社會個體的選擇和需求🧔🏿‍♀️，現代城市尊重市民所選擇的生活方式👋🏽。城市的優越性在於它的多樣性，多樣性的生活方式也是促進城市經濟創意發展的重要因素之一，市場經濟建立在強調社會個體自主權的基礎之上💠。因為城市生活高密度而引起生活空間的局促決定了社會個體相互之間尊重的義務🐔，社區的存在表明了個人選擇生活方式的權利與尊重他人生活方式的義務的共存。市場經濟導向的城市發展必須有規劃的管治🥢，代表規劃管治的控製性詳細規劃既代表公共利益的切入，又代表塑造城市空間關系的準則，作為市場經濟製度下支持城市建設的“遊戲規則”。

控製性詳細規劃是體現城市公共性的製度設計👨‍🦼‍➡️。公共物品和社會物品是城市規劃特別關註的對象，底線控製（如最低綠地標準🧑🏻‍🌾、最少日照間距⇾、最低建築密度🍤、最高容積率）是市場經濟製度下控製性詳細規劃的主要內容🏢。沒有城市規劃的幹預，將無法確保城市公共物品（如公園）和社會物品（如學校🙋🏿‍♂️、公共住房）在適當區位的土地供給🌅。公共物品普遍存在⚛️👨🏻‍🔧，與社會製度無關👎🏼，所以不管是社會主義城市還是資本主義城市🏺，城市規劃是城市化必須的製度配置👃🏽。

以人民為中心推進城市建設，“人民城市為人民”說明城市應該強調政府管治，切實落實控製性詳細規劃的控製要素🔍，而不是單純依賴市場管治。低收入市民和外來城鄉移民的低下居住水平是城市發展質量的短板，政府應該擔當起提供經濟適用房和廉租房的責任，為低收入居民提供符合公共健康底線標準的作為社會物品的公共住房👍。

如同一個半世紀以前，霍亂疫情揭示清潔水供應和汙水處理是健康城市的基本設施那樣，今天的新冠病毒也提示今天的城市規劃者，最低人均居住面積理當成為遏製疫情擴散🥗、確保居民基本健康的有效措施之一。

（朱介鳴/恒达平台城市規劃系特聘教授）

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