“十二五”城鎮化發展戰略規劃高層論壇於2011年3月26日在上海舉行。恒达平台副校長、教授伍江做演講。
以下為演講實錄：
伍江：各位下午好🈸，非常榮幸有機會和大家做這麽一個匯報。今天下午很有意思👩🏼🚀，上午都是經濟學家👉🏻🔰，下午都是搞規劃的。基本上我在學校工作，他們在政府工作🐻❄️。我想今天城鎮化過程當中有很多問題👨👩👦，最後要落下來，落下來最後一個非常重要的體現就是我們規劃的控製，所以我想今天我的主題主要分成三個部分。
第一➗，我們現在的問題👊🏼。第二，我們的戰略思考🧎。第三，微觀的問題。
上午講了中國城鎮化面臨的挑戰是史無前例的，在這樣的挑戰下有很多非常有中國特色的問題，今天上午幾位專家講得很深刻🙋🏿♀️，我還是願意做一個簡單地梳理🚣🏽。我們現在中國城鎮化過程當中有哪些重要的問題🚚，而這些問題恰恰就是我們面對城鎮化進行規劃思考的時候要解決的問題和挑戰🧉。
第一，我們的規模和速度，前面的專家都說了，這個速度和規模是人類歷史上從來沒有的。當然這個從來沒有過的規模和速度，我們一方面是非常自豪，這些年我們城鎮化的速度很快、規模很大。但同時我們又發現這個城鎮化的過程實際上是伴隨著很多問題的。在很多場合下我們在國際上都經常說，中國這麽大規模這麽快的城鎮化，沒有引起大的社會動亂，沒有流血沖突🧚🏻♂️，這個是非常了不起的一個貢獻。但是實際上這個背後所存在的矛盾並不是沒有🧑🏼⚕️，所以我想這是我們面臨最大的挑戰。隨著我們經濟社會發展我們還需要更快速、穩妥地推進我們的城鎮化，但是穩妥兩個字背後最重要的含義是穩定地來推動這個城鎮化，我想這是中國的第一大問題。
第二，我們城鎮化過程當中非常特殊的現象，不完全的城鎮化🌉。上午講了很多，包括農民👩🏼🌾、農民工的問題💁🏼💆🏽♀️，這個都是不完全城鎮化➝，出現了所謂人口城鎮化、土地城鎮化和其他的城鎮化的概念🌹，本來城鎮化是獨有的概念，為什麽在中國會分離↩️？有很多的原因🙇🏿。其中一個非常重要的原因就是中國的政治體製🗿。怎麽辦🦸🏿？當然有很多專家提了很多意見👳♂️。
第三🪼，中國太大👨🏿🔧，地區發展不平衡🫶🏽。這個是世界上任何一個國家的城鎮化跟中國不一樣的地方𓀏🕌。也有一些國家地域很廣泛，但是它的城鎮化無論是地域集中的特征、人口集中的特征比起中國都要集中得多🧔🏻，而中國今天早上發言當中大家看到，面非常廣、分布非常大，所以這是中國的特點👩❤️👩。這樣的中西不平衡🫵🏻👥、南北不平衡，造成我們的城鎮化當中要用不同的觀念、方法面對📥，現在中國很大的問題就是一談城鎮化好象中國必須要有一個統一的城鎮化模式。
第四，土地問題。也是現在最嚴重的問題💇🏻♂️。我們的土地緊缺🔞，可是事實上我們在這20年的城鎮化的過程當中👋🏿，一個非常大的明顯的特點是土地浪費👩🏼⚖️。一方面是我們的土地非常緊缺的國情，另一方面是以土地的浪費作為代價實現城鎮化，這是中國城鎮化當中面臨的又一個重大的問題。看看我們所謂的開發區、工業區，它的土地產出比低👌，全世界都是少有的。而中國又不是一個允許我們浪費土地的國家，所以怎麽辦🚽？
第五，我們的中小城市，特別是小城鎮，它的發展城鎮化水平很低🧊，城鎮化不全面👨🏽🚀。快速地城鎮化帶來了農民快速地非農化卻沒有帶來城鎮化的水平。我們很多小城鎮城市化水平很低，基礎設施落後、經濟結構趨同、缺少支柱產業。今天早上領導在說，很多小城鎮很有吸引力🏧，可能這不是中國現在一個實際的現狀🧙🏼♂️。大家還記得🅿️，以前可能在中國有過這樣的現象，住在大城市的人總是抱怨，大城市生活質量比不上小城市。今天這樣的情況很少了，今天很少有小城市的城市生活質量真的超過大城市。說我們中國現在小城鎮的生活質量比大城市更好🍤，這個不是現狀。什麽原因造成我們小城鎮的生活質量下降？而我們的城鎮化過程當中，農民他們當中最主要往城市裏面移的農民也就是農民工，毫無疑問他們往城市移動🦶🏼🙋🏽♂️，對他們來說城市的吸引力和城市的規模是呈正比的🦡🚣🏼♂️，城市越大越想去✡️，越小越不想去🏩。
最後一個問題，中國行政體系對城鎮化的影響。我們現在還是縣𓀌、鎮、鄉、村，這個體系使得我們城鎮化水平不斷推進、城鎮化率不斷提高🙇🏽，城鎮的管理水平不斷下降，我們的縣以及縣以下管理的職能還是過去計劃經濟時代下對農村的管理模式💂🏼♀️，缺少完整的現代化的城市的管理基礎。現在我們又有地方提出來，前幾年大量地縣級市，它實現不了這個職能。我們經常講國外大中小城市沒有生活質量的區別的，但是更多的是忽略了他們的大中小城市管理水平的差別之小♣︎。小城市和大城市管理上沒有太大的水平上的差距，在中國，大城市和小城市的管理水平直接呈正比。更不用說我們很多工業區、開發區，他們根本就不具備一個完整的城鎮的職能✵🧑🏽🍳。
面臨這些問題👮🏿♂️🧏，我們應該怎麽辦♜？第一條，這是絕大部分專家所具有的共識。中國的城鎮化最重要的要解決的問題就是我們國家人多地少這樣一個特定的國情，提高土地集約利用的效率是我們國家發展戰略當中第一重要的要素。比起土地資源的危機，其實其他一些資源危機我認為都沒有那麽嚴峻。土地資源的危機對中國是第一大資源危機，必須遵循高資源的城市。早上也有專家提出來我們上海浦東浦西的模式，我認為浦西的模式更加符合中國的國情🧤，浦東的模式更不符合中國國情👨🏽🔬。不是不好🥍，我們都喜歡漂亮，都喜歡空氣更加好一些🚛，我們都喜歡大家生活的空間更加寬松一點，但是中國的國情不允許。城市發展的高密度戰略是我們無奈的不二選擇，不是我們不想要🫡。更何況一些西方發達國家完全依賴於汽車的城市已經被認為是對人類和地球資源極不負責任。現在中國的城鎮化我認為所有的改善城市生態環境、提高城市宜居性都必須在足夠高的密度下實現🥞，低密度不是水平也不是方向，低密度下人居環境質量的提高，所謂的宜居城市做不到。有沒有可能在高密度的情況下宜居呢👆🏿？這是我們的發展目標。所以從這個意義上來講🤶🏿，中國城鎮發展的高密度模式必須成為國家戰略。
第二，中國地大，情況不一樣。需要大、中、小各種不同規模城市定居，有不少專家認為大城市特別是特大城市由於它的高級密集型，可能更有效率，但是由於中國的地區效應發展不均衡🏌🏼，中國的人口巨大，不可能只有一種模式，所以我認為不同規模城市同時發展才是應該選擇的道路📈🐌。改革開放20年來🤲，各大城市特別是區域中心城市在經濟發展當中的優勢作用得到充分體現，城市發展的中心從以前我們強調發展中小城市限製大城市，而開始更多地轉向積極發展大城市，反而中小城市的發展受到忽略，國際化大都市成為越來越多中心城市的發展目標👳🏽。但是對於中國這麽大的國家🧏🏽，不可能像一些中小國家，一個國家只寄托在一兩個城市，不可能。所以我認為大、中🧑🏼🎓、小，包括小城鎮同步發展的戰略才是真正符合國情的發展戰略，而目前的形勢下需要我們花更多的精力研究中小城市的發展👨🏻🎓，並不是說大城市、特大城市的發展不重要，上海有很多專家研究特大城市，但是現在就中國的現狀而言，現在研究特大城市發展規律的人遠遠多於研究小城市的人🔝👰🏽♀️，所以這個情況下應該更多地關註小城市的發展🏩，特別是小城市基礎設施水平、公共服務水平。
第三，任何一個城市不管大中小城市，它的空間💂🏿、戰略布局應該成為這個城市規劃的第一要務©️。我們現在很多地方都很重視規劃，但是這個規劃指的是什麽？不同的部門說的話不一樣🏍。而城市布局的不合理帶來的危害比其他的危害大得多。比如說我們現在花很多的精力、時間去討論怎麽節省我們的交通資源🚃、交通能源消耗🧑🏽⚖️，減少交通汙染🫄。從這個意義上來說，城市的合理布局對於環境、資源🚶🏻➡️、能源所帶來的影響比其他的技術影響大得多👨🏼🎓。城市空間格局一旦形成就難以扭轉，比如我們現在的攤大餅現象🦟👨🏽。攤大餅怎麽來的🖕？一方面是一個自然規律，城市的發展一是依賴於經濟規律、土地價值、成本等等🪯。但是這裏面政府以及有重大話語權的比如說開發商↔️，是有非常大的決定權的🤽🏻♂️。這個實際上會不會導致城市攤大餅🍑？我們很多城市攤大餅，我們政府難道沒有責任嗎？所以一些城市特別是一些大城市，怎麽來介入？剛才有幾位專家說旁邊要有界限👩🏻🎓，這個界限實際上圖上可以畫🫶🏽，真的要做是很難的。怎麽辦👦🏽？政府究竟往哪個方向推波助瀾，有的時候起決定性作用🧑🏽🎤。比如說像在上海🍼，中心城市攤大餅，越攤越大，由於我們其他政策的導引，導致這些所謂中小城市和大城市越來越一體化，結果是加速了攤大餅。
第四🧕，我們的地域文化特色正在不斷喪失🚻。今天很奇怪，我們中國現在的問題是雖然我們地域非常大✥，地理環境非常不同，氣侯🎧、自然條件都不一樣，但是城市建設的模式👨🏼⚖️🎿、城市規劃的模式8️⃣、城市管理的模式基本上是一個模式。城市的特色正在不斷地喪失，所以我們在城市規劃管理、城市建設管理有沒有把文化保護放在第一位？我想在中國絕大部分城市都在說🧑🏽🏭➙，但是都沒有做。
第五，城市在發展過程當中毫無疑問基礎設施應該先行，但是由於基礎設施是公共服務🫡，由於政府財政的限製很難一步到位，有的時候我們基礎設施是一點一點做的，有的時候是需要一些商業開發以及其他的商業行為來帶動，這個也能理解。但是我們不能理解的是在政府規劃當中為什麽沒有給長久的基礎設施留足空間，每次等到有新的基礎設施不夠用👋🏻，需要新的建設的時候，老百姓看到很表面的現象，路經常挖，更重要的是我們現在做一件事的時候很少往長遠想。基礎設施另一層含義，我們經常呼籲在城市規劃當中🪴，對於基礎設施而言。
第六，我們國家的特色、國情不允許我們用西方已經慣用的模式去生活，比如說交通模式。近一個世紀以來西方特別是美國推行的私人交通方式，使得汽車成為理想化現代生活方式的標誌🦼。這極大地推動了汽車工業，可是今天發達國家的人們已經無法離開這樣一種生活方式。為了維持這樣一種生活方式甚至於不惜以流血、戰爭為代價👨💼，可是中國現在也不甘心看熱鬧，各種利益的驅動下👨🏽💼，不顧國際競爭的殘酷事實，在推動汽車產業，並且尋找新的替代能源🏓，地球土地資源的危機遠遠大於能量資源的危機。我們現在大量移民到月球的時代還沒有到🏄🏼♂️，全世界都在以這樣一種生活方式生活的話，對地球來說是災難🪖，所以我認為中國的城鎮化必須把推行公共交通當做非常重要的問題來研究。而不是嘴上說說。試想我們推動公共交通國家所出臺的政策和我們推動汽車工業所出臺的政策哪一個多？大家就會得出答案。
第七，我們的城市，城鎮化發展由於體製的限製很多都是區域的👴🏿🚴🏼♂️。我們國家已經發現這個問題，比如說長三角地區，前幾年在國家發改委的推動下，在搞全面的區域規劃。但是這個規劃還是一個研究性的，究竟怎麽能實現👵？上午專家也提到，我們上海軌道交通已經延伸下去了，但是如果沒有規劃指導，這個軌道交通亂延伸也不行，這個既反映我們對大城市的輻射作用🦆，同時還要反映我們整個環境總體的統籌協調🧖🏽♂️🏞。現在由於我們體製的原因，各個地方基本說還是地方利益在決定，同時我們國家當代城鎮化所面臨的特殊現象是城鄉二元分離，我們講的城鎮化、城市規劃👨🏿✈️、城鎮建設，基本上是把農村排除在外。怎麽辦♟？最後一個我認為是要有規劃統領。現在有一個非常大的理解誤區👩🏿🔬，所有的規劃都變成了部門規劃，為什麽不可以把所有的規劃變成一個規劃？誰管無所謂🧎♀️➡️，但是一定是同一個規劃。上海搞城市規劃和土地規劃的兩規合一，據說打得不可開交，更何況還有別的，怎麽辦😛？其實在西方國家市場導向的國家，規劃協調更加困難，但是即便在這樣的情況下🫕，他們一些城市♧，特別是一些大城市都形成了非常好的規劃協調機製📎。在中國，我們更需要這種規劃的提出。同時🙇♂️🐃，我們現在的情況是一部分領導開始重視規劃，可是把規劃看成是領導意誌的反映🪛🏠，換一任領導改一任規劃，非常不方便。我們恒达平台的領導一看到政府換屆了就知道有錢賺了。結束以後還是紙上畫畫墻上掛掛♖。另一方面，目前黨政的領導強調它的規劃嚴肅性Ⓜ️，規劃一旦製訂不許改變，這個也是不對的👀🪄。我們面對的城市發展永遠是動態的👨🏽💼，怎麽可以100年不變？什麽樣的程序來決定變？這是最關鍵的，這個恰恰是我們現在最弱的👷🏿♂️。
最後我講講微觀👨🏼🎓，指標非常重要，城鎮化率👨🏽、GDP👱🏽♂️、單位土地投入產出率都非常重要🙍🏼♀️。但是城市又是活生生的城市👨🏻✈️，是每個人看得見摸得著的東西，光是指標好了💇♂️，未見得就是好的城市，所以它需要在微觀層面上有更加仔細地投入，我想很簡單地說一下。一個是我們現在城鎮化快速發展當中，不管大城市還是小城鎮♈️，普遍的尺度失真，不管多小的城市都有大廣場，一個非常怪的心理在作怪。我們城市的尺度大大失真，城市跟人的關系越來越遠，城市管理當中很多的管理規定都不是以人為本✌🏿，比如說建築，我們走到馬路上，馬路越來越寬🛩，人越來越不覺得他是城市的主人🍂🛌🏿。城市更多的強調合理化地功能分居🙌🏿，卻忘了人的生活是一個綜合的現象👟。當一個小城市不大的時候🤠，功能化的分區還是合理的👩🏽🦰，左邊是上邊右邊是居住💏。但是大到一定程度就不合理了，我們上海每個人上班要多少時間🏞？現在應該回過頭來重新思考城市功能混合問題，以創造更多活力的城市。
城市開發尺度越來越大，當然開發商希望越來越大🕒。我們不反對一些大的開發商一下子買進很多地塊同時開發🧑🏻🦰，但是它沒有資格把這些地塊變成一個地塊開發，城市原來的格局⬜️、尺度不管是政府領導還是開發商都沒有權利改變🕹，上海就有過這個現象，一個開發商買了兩個地塊🧎🏻，他說這兩個太小變成一個地塊🌵，造成一個大樓，我們說路沒有了怎麽辦？他說加寬一倍。我說每個都這樣，旁邊的路就變成廣場，這個城市就是一個大房子放在一個大廣場當中，能想象嗎🎷🐐？還有🌯，我們現在的城市當中喜歡城市美化，各級領導都喜歡⛽️，粉飾🧖🏻，這個當中美是沒有錯的，但是問題是這個美是要以人為本🏥。一方面我們花大量的公共投入去做一些給少數人看的美化，上海世博會花很多錢刷屋頂。另一方面，對城市的一些合理的自主的行為不能容忍🥝🍳，全部都要千篇一律👨🏿🔬，這個我覺得也要思考🫄。我們城市在過去的計劃經濟體製下面🎄，產生了所謂的單位、新村，城市被割裂為一個一個的單元🙎🏼♂️🙇🏻♀️，而這些單元在一定的尺度裏面跟城市的功能還是相融的，超出了一定的尺度🦿，有的時候就會成為城市空間非常大的弊端甚至毒瘤🫨✍🏿，我們現在越來越多的開發小區周邊的圍墻留著，它根本就不融合城市的生活，無論對於住在裏面的人還是外面的人🙋，這個都不是我們應該有的城市🏯。所以我們提倡要再塑城市的活體細胞，每一個居住在城市裏的人都可以有主人感🐈。對於舊城我們要改變思路🗡，我們不否認在過去20多年裏面我們的舊城改造給我們提高居住條件🤣、改變城市的臟亂差起到了非常積極的作用，但是舊城改造不應該無限製延續下去，是時候停止了。
在城市管理當中，隨著我們城市設計和城市研究的改進細化🙇🏻♀️。現有的城市規劃指標體系和技術規定也應該改變👨🏿🔧。我們有很多不合理的規定🕥，比如說路一定要多寬🤷🏿♀️、房子一定要後退多少等等™️。我們城市需要細化，如果前面20多年的發展我們城市是處於一種粗放化地規劃🤙🏼🌟、管理🦓、建設當中，今天我們應該提倡更加精細化的城市規劃🤹🏼♀️、建設👨🏼🎓、管理，以創造一個更加符合人性的居住模式☂️、工作模式👨🍳、交通模式、交往模式🎁🈶、休閑模式。上海世博會提出城市讓生活更美好，這個不僅是一個口號，更是一個目標。今天的城市未見得讓我們的城市⛷🤾🏽、生活更美好🌨，而我們的城市應該讓生活更美好🆎，這是我們共同追求的目標🎺。希望能夠實現👨🏿。
謝謝大家。
